2020:中国修法打击非法捕捞

修订中的《渔业法》加强了中国打击非法捕捞的法律基础,张春撰文解读。

Transshipment in the Miid-Atlantic Ocean

图片来源 © Tommy Trenchard / Greenpeace

在2018年被中国农业农村部第一次尝试的远洋渔业“黑名单”制度,有望在今年升格成为中国远洋渔业管理的重要法律武器,回应国际社会关于非法捕捞的关切。

两年前,农业农村部首次将多名涉嫌违法违规捕捞的渔业企业负责人和船长列入“黑名单”,这些企业轻则被扣减渔业补贴,重则丧失远洋渔业资格。船长则面临行业禁入处罚。这其中就包括携大量非法捕捞的鲨鱼闯入加拉帕戈斯海域并在厄瓜多尔引发轩然大波的“福远渔冷999”渔船船长。

修订中的《渔业法》—中国渔业管理的最高层级法律—正式将“黑名单”制度写入条文,并于2019年9月完成了公众意见征集。专家估计,这部经过大修的“加强版”《渔业法》有望在2020年生效。

渔业法大修

《渔业法》适用于中国管辖水域的渔业生产及远洋渔业等相关活动,由农业农村部下属的渔业渔政局负责执行。该法在1986年首次颁布,并在2000年到2013年间历经四次修改。

但现有法律已不能满足渔业管理的实际需求。此次由官方提供的“修法说明”也明确,修法是因为现有法律“没有跟上快速变化的渔业发展形势”。例如,无证捕捞、电鱼毒鱼等恶性捕捞方式屡禁不止,亟需得到更严监管。

因此,除了明确更多违法行为的法律责任并提高违法成本外,针对过去执法条款过于笼统不清晰的情况,修订稿也新设“监督管理“一章,明确了执法权限、证据采集标准等。“过去渔业法对执法的内容写得太少,执法时遇到很多困难,这次把渔政执法更多条款放进去,有利于以后(渔政方面)执行和遵守法律。“参与修法的中国政法大学民商经济法学院教授王灿发说。

同时,打击远洋渔业中存在的IUU(非法、不报告、无管制)捕捞的“黑名单”、渔船进出港报告、大中型渔船定点上岸制度、外国IUU渔船禁止进入中国港口等内容,均作为新增条款写入修订稿中。如果修订稿正式成为法律实施,严重违反规定的中国渔船,依法可以“没收渔业船舶,暂停或取消企业的远洋渔业企业资格,将有关责任人列入远洋渔业从业人员黑名单”。

“黑名单”入法

相比挪威、日本等渔业大国,中国远洋渔业起步较晚,但发展迅速。1985年,中国第一批13艘远洋渔船开赴非洲。到2018年底,中国已经拥有近2600艘渔船,年捕捞量超过200万吨。各渔业大国的捕捞能力扩张,使得国际远洋捕捞渔船数量增长远超过渔获增长。

在整体渔业资源衰退的大背景下迅速扩张的中国远洋捕捞船队,难免“引人侧目”。围绕中国远洋渔业的种种争议刺激了中国对远洋渔业的监管升级。

2019年7月,《渔业法》下位的《远洋渔业管理规定》率先进行修订征求意见,在修订稿中明确禁止远洋渔企、渔船和船舶从事IUU捕捞活动;8月底,因为“相关区域性渔业组织和入渔国对渔船管理提出了越来越严格的要求”,中国又发布《远洋渔船船位监测管理办法》修订案,并将于2020年开始施行。该办法新增规定,在入渔国或中国加入的区域渔业组织有更严格船位监测管理规定时,中国船舶应遵守并实施更严规定。擅自拆除和关闭船位监测系统的渔船将被直接扣除当年的渔业补贴。

随后,包含“黑名单”制度的《渔业法》修订征求意见稿出炉。上海海洋大学唐建业教授认为,修订稿提升了该制度的法律效力,也是对之前农业农村部实践的肯定,确认这是一种打击非法捕捞行之有效的制度。中国海洋大学教授梅宏认为,将“黑名单”入法,一方面体现出中国对渔业资源的重视,一方面,则可以更好的与国际相关条约进行接轨。

中国当前加入了中西部太平洋渔业委员会(WCPFC)、南太平洋区域渔业管理组织(SPRFMO)和南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)等7个区域渔业公约和渔业组织。各渔业组织已普遍要求其成员国对IUU渔船采取港口措施予以打击。《渔业法》修订稿中因此明确,“违反我国批准或加入的相关国际条约的情形”,属于可能被列入“黑名单”的责任之一。

除了将从事IUU捕捞的中国船只列入“黑名单”,修订稿对于从事IUU的外国船只也有禁止性条款,禁止其进入中国港口。已经进入港口的,最严重的可能没收船舶。这一处罚此前就有先例,此次通过《渔业法》修订成为正式法律。2016年,中国曾扣押一艘载有南极犬牙鱼但不能提供合法捕捞证明的外国船只,经CCAMLR认定为IUU渔船,并按照请求处置渔获。2018年,中国将这笔渔获拍卖款捐赠给CCAMLR

除了按照区域渔业组织通报的IUU名单来排查非法捕捞船舶之外,此次《渔业法》修订稿中部分条款已包含对外国渔船进行港口国监督的内容。

以港口为依托,拒绝IUU捕捞船舶入港、扣押非法渔获甚至没收船舶,是联合国粮农组织(FAO)管理下的《港口国措施协定》的要求。这份2016年6月生效的协定,要求港口国对靠岸的所有外国船只核实注册地、确保没有非法捕捞的渔获并与其他港口国实时共享信息。目前全球有三分之一国家加入,但还不包括中国。

在一封回复全国人大建议的函件中,农业农村部表示正“会同有关部门积极加入并推动落实《港口国措施协定》”。

但中国要能够真正执行《港口国措施协定》,现有的渔业监管体系还远远不够。中国学者王甜甜、唐议曾撰文指出,采取港口国措施需要以港口为依托对渔船进行监督检查,但是中国“渔港和非渔港的监督管理权分属不同的部门“。对于停靠在中国渔港和非渔港的外国渔船,谁是关于IUU捕捞监督检查的主体部门,目前还未明确。

目前的现状是中国渔港通常不具有对外口岸功能,外国船舶一般只能进入非渔港口。在非渔港对外国船舶的检查,则主要是交通部下属的海事部门以及海关部门的职责。

“判定渔获物是否源自IUU捕捞或者一艘船舶是否从事了IUU捕捞或相关行为是一项非常专业的工作,难以由海事、海关部门承担,应该由渔政执法部门开展。”上海海洋大学教授唐议说,《渔业法》修订稿的数个条款已经为实施港口国措施做好了立法准备,确立了在非渔港口对外国船舶进行检查的程序。他认为最重要的是如何在海事、海关部门与渔政执法部门之间建立有效的信息沟通机制,让渔政执法部门实时掌握可能涉及IUU捕捞的外国船舶进出我国港口的信息,以便在需要时参与登船检查、鉴定等工作。

中国如果加入《港口国措施协定》,第一个工作就是要指定外国涉渔船舶停靠的港口。之后,还有相关执法人员配置、港口基础设施建设,以及多部门合作的能力建设等。王甜甜和唐议的文章认为,目前这些工作对中国来说是不小的挑战,将产生“很大的成本”。

聚焦2020

2019年12月底,全国人大执法检查组向全国人大常委会汇报了《渔业法》执行情况,提出了包括进一步提升捕捞规范管理水平,进一步压实渔业监督执法责任等9大项意见,并建议将《渔业法》修订列入全国人大常委会2020年立法工作计划,加快修法进程。这份2014年启动修订的新法,有望在2020年问世。

目前,修订稿在完成农业农村部的公开征求意见后,还需得到国务院的审批并交由全国人大法工委启动正式立法程序。

绿色和平海洋项目主任周薇说,渔业法修订要征求多部门意见、协调多方利益,因此一些问题上的法律力度是会‘打折’还是加强,还需要看最终稿。