中国迈出公海自主禁渔第一步

中国首次宣布对特定区域的公海鱿鱼捕捞实行禁渔期制度,此举有何意义?张春撰文解读。

humboldt squid, Baja California

茎柔鱼(美洲大赤鱿)。图片来源:Alamy

6月初,中国农业农村部渔业渔政局发布通知,拟于2020年在西南大西洋和东太平洋公海两处海域开始实施鱿鱼“自主禁渔”。通知称此举意在保护鱿鱼资源及其产卵群体。

拟禁渔的两处海域,是阿根廷滑柔鱼(阿鱿)和茎柔鱼(美洲大赤鱿)的分布范围,分别位于阿根廷、乌拉圭、巴西外海,和厄瓜多尔加拉帕戈斯群岛西侧公海,禁渔期为9-11月和7-9月。

这是中国第一次在公海提出自主禁渔。有专家认为,这是中国远洋渔业管理的一个重要进展,也是保护渔业产业的关键策略;也有专家认为,禁渔的作用有限,加强对渔船的管理,乃至推动建立渔业管理组织才是长远之计。

鱿鱼资源告急

与金枪鱼等鱼类不同,全球十多种主要的商业捕捞鱿鱼,都只有一年左右寿命,产卵后即死去。因此其资源量受外界环境影响很大:厄尔尼诺等气候、海洋环境的变化,可能导致不同年份渔获量相差数十倍。过度捕捞也是鱿鱼面临的威胁之一。眼下,多数高商业价值的鱿鱼种群所承受的捕捞强度均已达到不可持续的水平。

阿鱿和茎柔鱼都是中国主要远洋捕捞品种,其中,阿鱿资源起伏振荡很大,近年正处于低谷阶段。据舟山远洋渔业协会负责人介绍, 2019年中国在西南大西洋海域阿鱿单船产量只有50吨,远低于之前捕捞季最高单船逾2000吨的捕捞量,因为资源量少不得不提前转场太平洋捕捞。据FAO数据,阿鱿、茎柔鱼和北太平洋鱿鱼产量已经连续四年下降,其中阿鱿下降最为明显。

在由美国蒙特雷水族馆编撰的可持续海鲜测评Seafood Watch中,阿鱿显示为红色,表示捕捞不可持续。青岛海研会理事长王松林告诉中外对话,这意味着阿鱿产品无法出现在有严格可持续海鲜承诺的北美超市和酒店中。茎柔鱼显示为黄色,表明没有显著过度捕捞问题,但渔业管理仍需改进。

为了减少捕捞对资源补充的影响,秘鲁、墨西哥等专属经济区(EEZ)内鱿鱼资源较多的国家,通过设定捕捞配额、捕捞量比例等手段来养护资源。“不过,很多高商业价值鱿鱼种类经常在国家海域和公海间洄游。目前没有专门的渔业组织来管理公海鱿鱼资源。”王松林说。

对中国这个世界大洋性鱿鱼的主要捕捞国、贸易国和消费国,这些变化意味着一个产业体系的前景。据上海海洋大学教授、中国远洋渔业协会鱿钓技术组组长陈新军在去年一次会议上介绍,当前中国远洋鱿钓产量占公海鱿钓产量的五到七成,并连续9年占世界第一。在同一个会议上,年近九旬的原上海海洋大学教授王尧耕也提到,远洋鱿钓已成为中国远洋渔业支柱产业,占中国远洋捕捞量的三分之一。

“可以说,没有哪个国家比中国更关心公海鱿鱼资源”,王松林说,“中国是最大的公海鱿鱼捕捞国之一,也是最大的国际鱿鱼加工流通中心,公海鱿鱼资源的保育对中国鱿鱼产业的可持续发展至关重要。”他认为,保护鱿鱼资源首先是中国自己的需求,中国鱿鱼产业的规模和影响力也需要拿出姿态,担起负责任渔业大国的责任。

自主禁渔的作用

不过,初看此次公布的禁渔范围和禁渔期,会发现相比资源分布区域而言,禁渔范围并不大,且禁渔期并不是主要捕捞期。

“禁捕,最重要的就是保护目标种群的产卵群体”,王松林说,只要禁渔区覆盖主要产卵场,禁渔期与产卵季一致,就会有效。中国国内的禁渔期重点就是保护产卵群体和幼体,产卵季恰好在禁渔期内的蓝点马鲛资源量的相对稳定也证明了这一做法的有效性。

作者未能联系上参与制定该禁渔方案的专家。根据一份数十位全球鱿鱼专家参与的论文,阿根廷鱿鱼最重要的冬季产卵种群,于每年7-8月在阿根廷北部、乌拉圭和巴西大陆架和外大陆坡位置产卵,恰好与中国设置的禁渔区间和禁渔期重叠。

茎柔鱼则是全年产卵,但有两个产卵高峰期,即每年的2-4月和9-11月。第二个产卵高峰是中国设置的禁渔期间。不过上述论文认为茎柔鱼的产卵场分布仍需更多研究。根据中国鱿鱼专家陈新军在书中介绍,厄瓜多尔和秘鲁200海里外侧是公海鱿鱼资源的集中分布区。

一位要求匿名的远洋渔业专家认为,禁渔到底有多大效果,不能单凭禁渔区大小来看,定量结论要凭后期的监测结果来分析。上述通知也提到将每年对禁渔养护结果进行评估,并根据结果动态调整禁渔期和禁渔范围。

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日本“飞行”乌贼(Todarodes pacificus),主要分布在日本、远东和俄罗斯海域。图片来源:Alamy

此外,中国远洋捕捞渔船也曾在两个拟禁渔区附近发生严重的违法违规事件,2017年涉嫌在加拉帕戈斯群岛海域捕捞鲨鱼的渔船船长目前还在厄瓜多尔的监狱中;在阿根廷外海捕捞的中国渔船也多次违规进入该国专属经济区捕捞。王松林说,公海渔业主捕的鱿鱼种类具有高洄游性,捕捞船可能在跟随鱿鱼群的过程中进入有关国家的管辖海域。中国选择在这两个区域试点禁渔,可以在一定程度上减少发生涉外渔业案件的风险。

就在5月上旬,有中国鱿钓船在阿专属经济区海域内非法捕捞鱿鱼,被海岸警卫队追击。不过据Global Fishing Watch,中国渔船在阿附近海域最集中的时候是鱿鱼捕捞季(12月到次年7月)和南部重要捕捞区域,与主要针对产卵季的禁渔期设置并不重叠。阿根廷海洋保护专家米尔考•斯万特兹曼(Milko Schvartzman)说,目前中国设置的自主禁渔区和禁渔期对捕捞季的渔业行为基本没有约束作用,要避免冲突发生,管理好渔船是更重要的。

他认为,中国拟在禁渔措施中纳入电子监控、电子捕捞日志等渔船管理措施是积极的信号。“这些措施,向避免渔业冲突和过度捕捞、违规捕捞的方向迈进了一步,但是要发挥效用,还需要在透明和可靠的程序下执行。”他说。

禁渔能否实现?

禁渔能不能实现,也要看对渔船的管理是否能落实到位。

加强对远洋渔船的管理,是中国近年远洋渔业管理的一个重要方向。2017年发布的“十三五”远洋渔业规划已提出要推广可以监控船上活动的远程视频监控系统,可及时汇报捕捞数据的电子捕捞日志,以及提高观察员覆盖率等,这些也成为鱿鱼自主禁渔的主要管理措施。此外,今年1月开始实施的远洋渔船船位监测系统(VMS)管理办法也提高要求,将远洋船舶的船位报告从4小时一次增加到1小时一次,同时在监管端增加了越线预警和报警功能。

“如果严格执行,仅船位监控一项,足以实现在既定区域禁渔。”上述匿名专家说。按照要求,除非入渔海域有特殊规定,所有的远洋渔船都需要安装VMS。VMS系统信号是加密的,由各政府部门直接管理,通过专用的波段传输,通常比主要用于防撞的船舶自动识别系统AIS更可靠。在中国,船位可正常监测天数,也是政策性渔业补贴的核算依据。

为了约束日渐壮大的船队,中国违规惩处标准也在不断提高。自2018年初起,严重违规的渔船船长和渔企负责人将被公开列入黑名单,一定时期内禁止从业,企业也将面临取消补贴、暂停或取消远洋渔业项目的处罚。目前这些措施已经写入了《远洋渔业管理办法》和修订中的《渔业法》,变成有法律效力的条款。

话虽如此,由于VMS信息是船舶安全和生产管理的重要工具,目前除了印尼、秘鲁、巴拿马和智利之外,各国并未公开,因而是否有效执行难以为外界监督。越界捕捞等渔船违法违规事件,几乎在各国船队都有,也一直是渔业管理难题。理论上,如果船位信息是公开的,渔船会有所顾忌,参与违法犯罪行为的可能性会更低一些。据斯万特兹曼介绍,今年5月,包括中国渔船在内共有三艘渔船违规进入阿根廷专属经济区捕捞,可见离家万里,一些渔船还是心存侥幸。

渔业管理组织

“禁渔范围大小以后可以调整,措施也可以改进,迈出第一步是最重要的。”上述匿名专家说,为了政策能为各方接受并顺利执行,不太可能一开始就把力度加到最高。

实际上,除了禁渔区的设置,通知也提到将根据中国自主休渔实施情况,向有关区域渔业组织提出在国际层面设立休渔期的制度,以及探讨建立“国际鱿鱼管理组织“等更为长效的管理方案。

目前公海重要、有价值的渔业资源已处于各类区域渔业组织(RFMO)的管理之下。RFMO通过对目标鱼种、兼捕、渔船产能等信息进行统计和捕捞监督,保障渔业资源的可持续利用,其约束力对中国渔企渔船的影响也在不断增加——为了实现对已加入的RFMO的履约管理,中国不仅建立了履约中心对渔企人员等进行培训,也在今年4月第一次对远洋渔企实施履约评分,评分结果将作为未来渔业项目审批、补贴发放等的参考。

尚无专门组织负责的鱿鱼,缺乏类似的统筹管理。并且,作为三大最具潜力的海洋渔业资源之一,各国正在竞相开发中。

斯万特兹曼认为,虽然阿根廷的政策立场不支持建立RFMO,但是类似RFMO的渔业组织将有助于养护鱿鱼资源,情况也会比现在好。“在主要捕捞国同意的情况下,或许可以建立一种与区域渔业组织相似但架构不同的新型保护和管理实体。”