WTO谈判冲刺继续,中国渔业补贴面临抉择

持续近20年的WTO渔业补贴谈判仍有可能在今年收官,中国的态度对协议达成至关重要。张子竹撰文呈现其中复杂的考量与博弈。

A fishing fleet departs harbour after the summer fishing moratorium in Zhoushan, Zhejiang province
浙江舟山的渔船队在夏季休渔期结束后纷纷出港。图片来源:Alamy

因新冠疫情被延期的WTO渔业补贴谈判有望在年内继续。今年6月25日,WTO规则谈判小组主席、哥伦比亚大使圣地亚哥·威尔斯(Santiago Wills)向各成员国代表分发了新一版协议草案。7月21日,各国代表在一次闭门磋商后决定将于9月开始对草案进行“不间断磋商”,并争取在年底前达成有关削减渔业补贴的协议。中国驻WTO代表张向晨表示支持达成协议的时间表,并准备“充分参与”密集的谈判。

WTO渔业补贴谈判的拉锯至今已持续了近20年。2001年,WTO首次承认有必要对渔业补贴进行改革,并在2005年完善了谈判授权。2015年,联合国提出的可持续发展目标14.6中要求“到2020年,禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴,取消助长非法、未报告和无管制(IUU)捕捞活动的补贴,避免出台新的这类补贴”,推动了谈判的继续。

各国部长本应在原定今年6月上旬在哈萨克斯坦努尔苏丹举办的第12届WTO部长级会议上达成协议,但受新冠疫情影响,会议在3月被宣布取消。正是因此,6月下旬的新动向让坊间重新看到谈判在今年结出成果的希望。

“这是WTO有关可持续发展的首个谈判,这意味着我们必须要转变一下思路”,在今年5月一个由英国智库查塔姆研究所(Chatham House)举办的网络研讨会上威尔斯说。“许多谈判人员在补贴和补贴对贸易的影响问题上很有经验。但是补贴对环境造成的影响对我们是个新课题。”

谈判中,中国作为渔业大国的立场和政策举足轻重。中国目前是全球最大的鱼类生产国,也是食用鱼类的主要出口国,每年有大量财政支持流向海洋捕捞,其中包括被公认对资源可持续有害的燃料补贴。在国内捕捞(在中国管辖海域的捕捞)上,中国已出台燃料补贴的量化控制目标,但远洋渔业的政策走向仍不明朗。此外,由于中国坚持自身的发展中国家地位,新协议中针对发展中国家的“特殊和区别待遇”该如何设置,也会成为谈判焦点。

中国即将在2021年开启第14个五年规划,预计届时相关渔业政策将有调整。中国正处在探讨和调整渔业补贴政策的关键时刻。

特殊和区别待遇受关注

根据联合国可持续发展目标14.6,“发展中国家和最不发达国家合理、有效的特殊和差别待遇”应是WTO渔业补贴谈判中一个不可或缺的组成部分。一名参与谈判的中国渔业专家也向中外对话透露,正在进行的WTO谈判中,“特殊和区别待遇是一个焦点”。

为发展中国家提供“特殊和区别待遇”在WTO的贸易规则中十分常见。根据WTO的认定方法,世界银行标准下的最不发达国家自动享受发展中国家待遇。在此之外,WTO成员可以自我认定为发展中国家,只要其他缔约国不反对,这些成员就可以享受作为“发展中国家”的惠益。国务院发展研究中心农村经济研究部研究室主任、研究员韩杨今年4月撰文指出,当前谈判分歧点之一是如何界定发展中国家享有的“特殊和差别待遇”。由于发展中国家与发达国家所处发展阶段不同,渔业补贴结构存在显著差异,前者典型补贴主要用于燃油、渔船建造、冷冻、渔具、安全设备、基础设施支持、渔业管理措施等;而后者主要是对公共服务如基础设施、研发以及渔业管理措施的直接转移。经济发展阶段不同导致立场分歧。

渔业资源关乎全球食品安全和渔民生计,各国也将关注补贴变化如何影响低收入国家的小规模渔民。根据联合国粮农组织的数据,目前发展中国家有大约1.16亿人的生计依赖于商业捕捞产业链,其中超过90%来自小型渔业。

去年6月,中国向谈判小组提交了一份提案,建议对某些造成产能过剩和过度捕捞的渔业补贴进行上限封顶和逐步缩减,而非立即禁止,从而“为可持续社会和经济发展留出空间”。提案同时提出,发展中国家和最不发达国家应当被给予特殊和区别待遇,后者可免于封顶与缩减。

中国目前在WTO中自我主张为发展中国家。一些观察认为,如中国继续坚持在WTO中的发展中国家地位,可能会激化中国和美国在渔业补贴谈判上的分歧。美国对WTO给予发展中国家的区别待遇规则长期怀有不满,并持续发出改革呼声。今年2月,美国贸易代表办公室(USTR)缩减了其“发展中经济体”名单,中国在被删除之列。

根据全球补贴研究中心(Global Subsidies Initiative)的简报,在去年12月的一轮WTO补贴谈判中,一些发展中和最不发达国家曾就特殊和区别待遇问题发声。其中,代表非洲、加勒比和太平洋国集团的南非、代表最不发达国家集团的塞内加尔,以及印度都强调有必要让贫穷国家免于遵守禁止补贴规定,应该把对禁补的重点放在大型工业捕捞国身上。

这份简报还称,美国不接受全面豁免自我认定的发展中国家的方案。美国强调,任何特殊和区别待遇只能对应单独的补贴禁止规则,或是为了帮助缔约国履行协定而产生的具体需求。

据路透社报道,在7月21日的闭门会谈上,张向晨大使再次强调:有必要明确制定对中国等发展中国家“有意义且有效”的特殊和差别待遇。但是,发展中国家之间的立场也有差异。印度同样支持采用特殊和差别待遇,但是它主张将补贴的削减对象聚焦在远洋渔业和大型工业化渔业,而向在国家领海和专属经济区捕鱼的小型糊口型渔民提供豁免。它还提出人均国民总收入(GNI)连续三年超过5000美元的国家不得享有豁免,这意味着中国被排除在外。“特殊和区别待遇是联合国可持续发展目标14.6授权的一部分,但我们希望成员国可以在设计特殊和区别待遇规则时将可持续放在讨论的重点。我们希望特殊和区别待遇不会损害海洋的健康”, 皮尤基金会(Pew Charitable Trusts)消除有害渔业补贴项目经理伊莎贝尔·贾勒特(Isabel Jarrett)说。

破题中国燃油补贴

在上述查塔姆研究所的网络研讨会上威尔斯表示,WTO的渔业补贴谈判之所以漫长且复杂,其中一个原因是补贴数据的不透明和不同政府间机构补贴报告标准的兼容性低。他表示,如果没有补贴数据做支持,问题的严重性也就无法评断。

去年,一个由不列颠哥伦比亚大学领衔的科学团队对全球渔业补贴进行了估算,它发现2018年全球用作渔业补贴的公共资金达到350亿美元,其中涉及产能提升的补贴占到222亿美元。这些补贴主要包括船只的燃油补贴、渔船升级、税收减免等。中国、欧盟、美国、韩国和日本的补贴提供量居世界前五,占到全球补贴总量的58%。

在所有补贴中,燃油补贴刺激了渔船产能扩张、加速海洋资源衰竭,是公认的破坏性支出。燃油补贴在许多渔业大国普遍存在。作为全球捕捞量最大的国家,中国自2006年开始实施渔业燃油补贴政策。根据绿色和平2017年整理的数据,从2006年到2011年,中央燃油补贴金额在6年之间增长近9倍,很大程度上刺激了当时远洋渔船的建造热潮。

中国燃油补贴官方数据自2011年起便停止公布。不过,据海南大学法学院副教授魏德才出版于2019年10月的《海洋渔业资源养护的国际规则变动研究》一书,2006至2014年,中央财政累计安排渔业燃油补贴资金达到1484亿元,其中2014年高达242亿元。

为促进渔业资源保护、优化渔业产业结构,中国已着手对国内渔业燃油补贴进行调整,以抑制过剩捕捞能力。2015年,财政部和农业部联合发出政策通知表示力争到2019年,用5年左右时间,将国内捕捞业油价补贴降至2014年补贴水平的40%,同时支持渔民减船转产。

但远洋渔业油补调整则相对复杂。中国是远洋渔业大国,据远洋渔业的发展既关乎民生,也关乎维护国家海洋权益等战略性考量。

如果越来越多的科学证据表明,远洋渔业行业增长空间已经不大,那么各级政府可能就会更加谨慎地对待燃油和渔船建设这些产能补贴的审批。

“十三五”规划中,中国提出到2020年,将远洋渔船总数稳定在3000艘以内,年产量230万吨左右,远洋渔业企业数量在2016年基础上保持“零增长”。相比3月披露的数据,中国远洋捕捞能力仍有上升空间。而政府尚未对燃油补贴的调整给出量化方向。

魏德才在上述书中指出,中国远洋渔船数量大,但装备和技术仍然落后,与渔业发达国家差距较大。当前产业处于上升期,亟需政府投入,现在缔结WTO渔补协议不利于中国渔业产品升级、渔民增收以及维护远洋渔业产业链、拓展中国水产品国际占有率等目标的实现。

青岛海洋研究会理事长王松林也表示,由于捕捞能力还未触顶,产业仍有上升空间,燃油补贴很可能短时间内不会削减。

“捕捞能力到达上限以后,燃油补贴水平是会维持还是往下走,现在也还不好判断”,王松林说。“但是渔业资源将最终决定捕捞能力的上限。如果越来越多的科学证据表明,远洋渔业行业增长空间已经不大,那么各级政府可能就会更加谨慎地对待燃油和渔船建设这些产能补贴的审批”。

补贴分类不清,局部已在收紧

目前,国际社会对渔业补贴的定义和分类方法并不统一,WTO也没有针对渔业补贴的专门规则,而只有针对各种补贴的一般性规则。

2011年,对外经济贸易大学法学院教授边永民曾撰文指出,考虑到WTO的《补贴与反补贴措施协议》(SCM)未来可能令某些渔业补贴受到限制,中国应当对补贴进行梳理和分类,并考虑逐步减少和取消那些对贸易扭曲较大和对渔业资源的可持续利用不利的补贴,调整补贴的类型和结构,使政府对渔业的支持能合法继续。

但是这样的梳理、分类直至目前仍未完成。魏德才在前述去年10月出版的书中表示,在中国行政机关的公文中,渔业补贴被泛指用于渔业生产的各种财政支出,且生产实践中的渔业补贴概念过于广泛,范围远大于粮农组织的概念,更是比WTO的概念宽泛很多。尽管中国在2001年加入WTO,但在行政上并未依照WTO的概念对多种“渔业补贴”进行分类,从而无法大体上分析出中国涉及禁止性补贴的种类与金额,更没有依据作业规模或作业工具对捕捞渔业进行分类。

即便如此,中国也并非没有行动。助长过度捕捞和IUU捕捞活动的补贴,都在WTO渔业补贴谈判试图禁止之列。相比在削减产能方面的迟疑态度,中国近年在打击IUU捕捞活动上的动作则相对积极。

比如,今年有望完成修订的《渔业法》已将远洋渔业从业人员“黑名单”制度纳入条款。2018年,农业农村部首次公布涉嫌违法违规捕捞的远洋渔企负责人和船长名单,多名造成严重后果者受到取消油补、吊销资格等处罚。

去年,农业农村部也明确表示正会同有关部门积极加入并推动落实联合国《港口国措施协定》(PSMA)。该协定要求缔约国采取措施阻止被发现从事IUU捕捞活动的渔船停靠该国港口,使其渔获无法达致国内市场,同时,对查处进行通报。目前全世界有三分之一国家加入了该协定。

绿色和平资深海洋项目主任周薇表示,相较解决捕捞能力过剩和过度捕捞问题,加强对IUU活动的监管和惩处争议更少,改进路径更清晰。受到如2017年“福远渔冷999”等船只公海非法捕捞、转运鲨鱼等事件的负面影响,中国近年来提升渔业管理的动力增强。如上述“黑名单”制度及PSMA措施等能够落实,无疑能提升中国对IUU的监管能力,这与WTO谈判寻求终结助长此类活动的补贴的目标相一致。

王松林则告诉中外对话,中国目前针对一些破坏性较强、选择性差的渔具渔法,已经在逐步取消补贴,如双船底拖网、帆张网和三角虎网等作业类型渔船自2020年起已丧失领取油补资格,这是补贴转向的积极信号。

对于中国未来的渔业补贴调整方向,王松林有自己的设想。他说,目前中国国内渔业的统计数据存在精确度不够等问题,针对渔业活动对资源、环境方面的实际影响的研究也比较匮乏,这给渔业的现代化管理造成了障碍。他表示,基础数据对渔业资源管理模型的建立,以及限额捕捞等产出导向管理措施的设计都至关重要,“如果中国要调整燃油补贴,可以将相当一部分经费用到这方面。”