新冠疫情让渔业观察员难发挥作用

新冠疫情阻碍了检查非法活动的渔业观察员的工作,但是工业捕捞船队似乎并未受到太大影响。

Transshipment in the Miid-Atlantic Ocean

受新冠疫情影响,许多渔业观察员无法开展监督。图为2019年渔业观察员在海上监测渔获物转移。图片来源 © Tommy Trenchard / Greenpeace

新冠疫情似乎并未给主要渔业国家的远洋船队造成干扰,但是却让监控非法捕捞活动的渔业观察员和港口官员暂时“靠边站”。

新西兰渔业顾问、前渔业观察员、金枪鱼延绳捕捞员弗朗西斯科·布莱哈(Francisco Blaha)表示:“在南太平洋的大部分地区,渔业观察员在获得授权之前不得登上转运船进行检查。”

拖网渔船上的独立观察员是应对非法、未报告和无管制捕捞活动(IUU)的第一道防线。2016年的一项调查显示,未报告的渔获占全球渔获总量的三分之一。

布莱哈说:“这种[没有观察员的]情况会给渔获报告带来一定的不确定性。在南太平洋,目前最大的问题就是执牌船队谎报或低报捕捞数据。”

渔业观察员缺席之际,世界贸易组织(WTO)正计划于本月在日内瓦恢复谈判,希望就延迟多时的取消政府渔业补贴一事达成协议。政府补贴助长了IUU捕捞活动和过度捕捞,导致全球渔业资源锐减

南太平洋地区的金枪鱼产业规模高达数十亿美元,而中国是这个产业的龙头老大。自从今年4月份中西太平洋渔业委员会(Western and Central Pacific Fisheries Commission)因为新冠疫情不断蔓延,要求渔业观察员回到本国港口以来,负责监督这一海域捕捞情况的600多名观察员就一直无法上船履行职责。据悉,观察员们将于11月正式复工。

布莱哈说:(渔船上)“发生什么我们一概不知。”

通常,南太平洋地区的船队都采用围网捕捞(即用大网捕捞鱼类)。这些船必须进入港口转运渔获并接受检查。但是受新冠疫情影响,在船员完成两周的隔离之前,部分南太平洋岛国禁止渔船进入港口潟湖,或者禁止港口官员登船检查。

什么是围网捕捞?


围网捕捞使用巨大的垂直漂浮的网具围住大群的鱼。一旦鱼类进网,围网的底部就会收紧,形成一个兜子的形状。围网捕捞的性质决定了它很可能兼捕到其它脆弱的海洋生物。

例如,由于该地区最繁忙的马绍尔群岛港口实施了严格的管控措施,现在渔船不得不在其他地方转运货物。布莱哈说:“不少船队跑去了基里巴斯,那里允许他们在潟湖转运货物,并且不受正式的监管。”

中西太平洋渔业委员会记录显示,中国拥有全球最大的远洋捕捞船队,南太平洋中的围网渔船和延绳钓船分别有29%和70%来自中国。

布莱哈说,在一国领海内捕鱼的延绳钓渔船必须到港口卸货并接受检查。但是他说,即使在新冠肺炎疫情之前,这些船上也很少有观察员,国家管辖范围以外公海上的渔船就更没有了。

缺席的观察员

围网渔船上没有观察员,意味着我们无法了解渔船是否违反规定,在一年中的某些特定时段使用了人工集鱼器(fish aggregation devices,简称FAD)。集鱼器能够吸引金枪鱼,降低捕捞难度,但也会误伤其他非目标鱼种。为了保证市场上的金枪鱼都是通过可持续的方式捕捞的,就必须停止使用集鱼器。但是由于疫情期间没有观察员,就无法为渔船提供独立的合规证明。

船上没有观察员也就等于失去了防止获利颇丰的非法捕鲨活动的一道防线。

上海海洋大学海洋文化与法律学院院长唐议说,中国政府已经对本国的远洋捕捞船队采取了多种新冠疫情防控措施。例如,船长必须每天报告船员的健康状况,并采取行动降低“海上供应、货物转运和短暂登陆国际港口带来的潜在感染风险”。

他补充道:“但是对远洋捕捞团队来说,暂时没有信息显示他们的捕捞活动受到了严重影响。”

3月29日,中国农业农村部办公厅发布了一份有关疫情对渔业影响的通知。通知指出:“随着国内新冠肺炎疫情防控形势向好,远洋渔业企业陆续复工复产,远洋渔船近期大批开赴远洋渔场生产作业,开始出现违规生产苗头。”

通知要求,远洋渔船在他国专属经济区通航时,应遵守沿岸国规定和国际通行规则,允许执法人员登船进行检查。

唐议说,中国显然没有禁止渔业观察员登船,并指出他所在的高校目前就有观察员在海蜇捕捞船上。

但是,观察员是否登上远洋渔船还取决于船队在哪里捕捞。

非洲西海岸的非法捕捞活动一直十分猖獗。尽管个别国家可以授权通过渔业观察员开展监督,但是并未像南太平洋地区那样形成区域性计划。为了弥补一手资料的不足,“停止非法捕捞”(Stop Illegal Fishing)等组织依靠卫星追踪和非洲国家间的信息共享来打击非法活动。

“停止非法捕捞”组织传播官萨利·弗兰克姆(Sally Frankcom)说:“我们发现悬挂中国国旗或由中国运营的船只近来非法活动有所抬头,特别是在肯尼亚和索马里一带。”

近年来,海洋守护者协会(Sea Shepherd)已经派遣船只前往西非,与当地各国政府展开联合巡逻,积极打击非法捕捞。海洋守护者协会的船只目前正在利比里亚和加蓬附近海域巡逻。

海洋守护者协会船长彼得·哈马斯泰特(Peter Hammarstedt)说:“某些地方的国际拖网渔船数量已经减少,国内拖网渔船也并未出海。加蓬一带通常有大量欧洲渔船活动。”

公海上的捕捞作业似乎并未受到新冠疫情的影响。工业拖网渔船可以在遥远的海上停留数月甚至数年,因为冷藏货船可以帮助它们卸载渔获并提供人员和物资的补给。

全球渔业观察(Global Fishing Watch)新上线的渔业转运信息平台能够追踪金枪鱼捕捞船和运输船的交接情况。2020年2月1日至5月31日间,所有船舶的可能转运次数大约为2679次,而2019年同期为2310次。其中,悬挂中国船旗的船舶之间可能的转运次数为127次,而2019年为54次。

世贸组织努力消除有害补贴

渔业补贴是IUU渔业捕捞以及非法捕捞的助燃剂。近20年来,世界贸易组织一直努力取消渔业补贴,而新冠疫情让这项工作变得更加紧迫。尽管疫情导致谈判中断,但是9月开始的一系列会谈计划在2020年剩下时间内继续推进工作,目标是在年底前达成协议。

中国面临的风险最大,因为中国的船队规模和渔业捕捞量都居全球首位。中国发放的燃料补贴也是最多的。正是因为有了这些补贴,拖网渔船才能前往远洋渔场进行捕捞。

2018年的一项研究发现,如果没有这42亿美元的补贴,那么一半以上的公海捕捞都不具有商业可行性。2014年,仅中国的公海捕捞量就占到全球总量的21%,而其总捕捞量占2014年至2016年全球平均渔获量的19%。

要就取消有害渔业补贴达成协议,必须获得世贸组织164个成员国的一致同意。

伊莎贝尔·贾勒特(Isabel Jarrett)是皮尤慈善基金会(Pew Charitable Trusts)削减有害渔业补贴计划的项目经理,也是上述谈判的密切关注者。她表示自己仍然对世贸组织就削减有害渔业补贴的相关原则达成共识持乐观态度。

贾勒特说:“围绕IUU渔业捕捞的相关原则正在逐渐形成共识。”

但是,仍有很多重要细节有待确定。例如,由谁来决定船只或经营方是否从事了非法捕捞,是由会员国、港口国还是船旗国?决定之后该采取什么惩罚措施,是否要扣缴燃油补贴,惩罚期有多久?受处罚的应该是某艘船还是运营方的整个船队?

达成协议的最大障碍之一在于确定发展中国家应该享受何种“特别和差别待遇”。贾勒特说,世贸组织允许成员国自行确定自己的国家地位,而中韩两个全球最大的渔业补贴国均将自己定义为发展中国家。

她说,尽管中国一直支持达成协议,但是“他们在谈判中不怎么发声”。

联合国可持续发展目标14第6款要求在2020年完全取消助长IUU捕捞及过度捕捞的渔业补贴,这也给达成协议带来了压力。

贾勒特说:“政府在这个领域可以取得真正的进展,并在年底之前赢得环境保护领域的巨大胜利。”

 

翻译:Estelle