俄罗斯渔船的“逍遥法外”凸显公海渔业管理履约挑战

不久前南极海洋生物资源养护委员会会议上的一场“罗生门”,让我们一窥多边公海渔业管理框架下履约机制的运作逻辑及其局限。

Russian owned reefer in Antarctica

一艘俄罗斯的冷藏船在南极水域从一艘渔船上装载磷虾 。图片来源 © Andrew McConnell / Greenpeace

在去年10月举行的南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)年会上,受到各方关注的海洋保护区讨论在一片失望中草草收场。而一条名为“帕默尔号”(F/V Palmer)的俄罗斯渔船的非法捕鱼嫌疑则意外成为讨论焦点,俄罗斯与新西兰两国因这条渔船是否涉及非法捕捞而剑拔弩张。

这场争论从一个侧面凸显出公海渔业管理机制设计的局限性和执行所面临的挑战。对于越来越重视远洋渔业履约的中国来说,这一案例也为有效参与国际渔业管理体系提供了有益借鉴。

CCAMLR于1982年依据两年前通过的《南极海洋生物资源养护公约》(简称《CAMLR公约》)成立。

CCAMLR对捕捞作业的管制包括规定哪些渔船、在哪里、何时、可以用什么渔具捕捞什么物种。委员会下设履约委员会,每年审议这些规定的执行状况。委员会会给违规情况定性,判断它是轻微还是严重违规,并确定是否需要后续处理。这套“履约程序”设计的目的是促进国家政府之间的合作,推动渔船遵守规则。

按规定,如果悬挂缔约方国旗的渔船被发现涉嫌在公约区域开展了“非法、未报告和无管制”(IUU)的捕捞活动,就会被放到CCAMLR的“IUU捕鱼名单草案”中,供年会讨论。一旦CCAMLR在年会上确认这条船进入该名单,那么它的船旗国就有责任通过其国内的司法程序对其进行处理。同时,CCAMLR将禁止这条船进入南大洋捕鱼直至该国司法程序完成。

帕默尔号争端

2020年1月20日,新西兰海军的猎户座军用巡逻机在罗斯海的一块已经关闭了当季捕鱼的区域发现了悬挂俄罗斯国旗的渔船帕默尔号在进行捕捞作业。新西兰军机对其进行了确认身份和拍照,之后,新西兰根据CCAMLR履约程序与俄罗斯展开交涉,希望俄罗斯能就此事展开调查。俄罗斯渔业部门声称调取了该船当时船舶监视系统(VMS)船位信息,发现其显示的位置在新西兰发现的位置外800海里左右的位置,并不违规,就据此信息回复给了新西兰。

在今年年会的履约讨论中,新西兰认为帕默尔号伪造VMS数据“情节非常清楚、性质特别严重”,提议将其放入IUU捕鱼名单。不少国家敦促俄罗斯分享可核实的VMS数据、捕捞努力数据和船上观察员的报告,并且建议俄罗斯撤回这条船2020-2021年度的入渔申请(fishery notification)。

俄罗斯则强调自己已将VMS航迹数据交给秘书处(只是没有允许其公开),同时声称新西兰提供的照片的元数据有修改的痕迹,而且CCAMLR的检查体系(system of inspection)并不包括空中巡逻。在辩论中,俄罗斯坚持要求对此事的审议需要有“中立证据”。俄罗斯代表认为,新西兰作为控方带有预设立场,所以其提供的证据不能算是中立证据,由于没有第三方证据,因此无法认定帕默尔号非法捕鱼。

由于俄罗斯可以动用缔约国的一票否决权禁止2020-21年度罗斯海附近的渔场开放,届时所有渔船将不能进入。结果,在俄罗斯的坚持下,该船不仅没有被列入IUU渔船名单中,而且下一季依然可以去南大洋捕鱼。

履约困局难解

尽管俄罗斯得到了它想要的结果,但是帕默尔号非法捕鱼的嫌疑实质上并没有被消除,外界基于以下三点就可以自行判断:第一,渔船伪造VMS数据有直接的经济利益驱动;第二,俄罗斯不公开VMS航迹数据和其他相关信息有违通常做法、缺乏诚意;第三,帕默尔号前几年的履约记录就不干净。因此,对外界而言,此案的事实即使不像新西兰宣称的那样清楚,但帕默尔号确实嫌疑重大。最后俄罗斯看似通过一票否决守住了自己的清白,但是实际上却反而损失了自己的国际声誉。环保组织南极与南大洋联盟(ASOC)公开批评了这一事件

船旗国可以滥用一票否决权包庇自己的渔船,被认为是履约机制中的巨大漏洞。2019年韩国代表团就表达了对CCAMLR履约讨论的忧虑,认为太多时间被花在给违约事件定性上,以至于没有时间讨论履约工作的改进上。

但改革CCAMLR的履约程序谈何容易。在《CAMLR公约》规定的争端解决机制中,如果缔约方之间就公约的解释或适用发生争端,这些缔约方应首先进行协商谈判等和平方式加以解决。不能如此解决的争端,可经争端各方全体同意后提交国际法院或交付仲裁解决。

虽然该程序提供了提交国际法院或者交付仲裁的选项,但那只是针对“就本公约的解释或适用”而发生的争端。类似帕默尔号争议针涉及的是养护措施,属于技术性事务,不属此列。公约生效以来出现的争端基本都是这种性质。

2008年,CCAMLR建立了一个专家组对自己进行了第一次“表现评估”,对于争端解决的问题,小组也建议修改上述条款,把“对于养护措施的解释与适用”也纳入进来,但该提议无果而终。

更重要的是,由于CCAMLR公约的《程序规则》第四条规定,委员会关于实质性事项的决定应以协商一致方式做出。而某一事项是否属于实质性事项的问题,应作为实质性事项处理,需要协商一致。

因此,即使有国家提案要修改CCAMLR的履约程序,例如修改为“涉事国家不得一票否决IUU渔船的提名”,这样的修改程序几乎也是不可能的,因为任何一个成员国都有权利一票否决掉改规则的提案。

因此,要有效发挥履约程序的作用,没有魔法药水或者“银色的子弹”。它要求每个国家带着“善意”(good faith)来参与这一程序的讨论。当然,也不是说如果国家包庇本国渔船,各缔约方就一点办法没有。在委员会的程序之外,主要的市场国可以采取警告和制裁的措施来逼迫捕捞国采取措施。前几年韩国就是在欧美市场国的倒逼下开始了远洋渔业的改革

让渔业履约回归“善意”

俄罗斯用刑事法庭中的控辩场景来看待这一非法捕鱼事件的讨论,可能与它对目前CCAMLR讨论的整体感受有关。俄罗斯代表团团长索科洛夫(Vasily Sokolov)在大会开幕前对俄新社的访谈中说,目前的CCAMLR会议已经因为海洋保护区变得高度政治化,因为俄罗斯长期反对西方提出的海洋保护区提案,俄罗斯渔船面临的这个调查是西方国家针对俄罗斯的一次蓄意攻击。

渔船是俄罗斯在南极的重要的经济、科学和政治存在。俄罗斯带着戒心进入谈判已成CCAMLR每年的常态。关于新西兰“伪造证据”的指控和拒绝提供VMS数据表明俄罗斯对程序的信任已达到新低。

《CAMLR公约》的履约程序不是一个刑事法庭,而是一个国家政府之间作为集体规制者互相提醒,逐步改进的合作执法机制。这个机制终究是为了促进履约,而不是互相指责。CCAMLR网站上公开的每年的履约委员会(SCIC)报告中记录着当年的履约评估程序的结果,可以看到大多数涉及缔约方的问题都得到了妥善的解决,这就是善意合作的成果。因此,对善意的假设并不是履约机制的漏洞,因为协商一致的措施才能得到最好的执行。

最近中国农业农村部渔业局发布了《中国远洋渔业履约白皮书(2020)》,显示出中国对渔业履约工作的重视和行动的决心。对帕默尔号案例的讨论可以帮助我们理解公海渔业履约机制的基本假设和内在逻辑,也可以为中国未来的的履约工作提供借鉴。

俄罗斯虽然保住了帕默尔号的入渔权,但是损失了别国对自己的善意,也破坏了CCAMLR履约进程的合作氛围,让自己的未来的处境进一步恶化。重拾和维护谈判中的善意,让CCAMLR的讨论重新聚焦在实质性问题上,是摆在各缔约方面前的一项重要任务。