定点上岸如何促进中国近海渔业可持续管理?

中国开始以定点上岸为切入点推进近海渔业管理的产出端改革,以便掌握渔获物数据,为未来推行限额捕捞做准备。

Shenjiamen fishing port in Zhoushan, Zhejiang

浙江舟山的沈家门渔港。图片来源:Alamy

船还远远漂在海上,船老大就掏出手机打开“渔港通”APP填写了入港申请,报告了上岸港口和进港时间。船上的渔获信息,也一并被上报给渔港管理平台,以备港口管理人员抽检。

这是中国东海边的台州市从2018年开始试点的“渔获物定点上岸”。与之配套同时试验的,还有“渔获绿色标签管理”——每个鱼箱都被贴上一个二维码溯源标签,渔获物从海上捕捞装箱,到上岸核查,再到入市销售前都带着它的身份信息,用手机扫一下,就知道它们是在什么时候由哪艘船捕自哪片海域,以便管理部门监控捕捞量。

要定点上岸,就得明确在哪些渔港可以上岸。

农业农村部在去年9月公布了第一批66个定点上岸渔港,12月初,又发布了第二批定点渔港的申报通知。按计划,到2021年底,获得审核通过的定点上岸渔港将能满足所有12米以上大中型渔船的定港靠岸需求。这些渔船的数量虽不及小型渔船的一半,但总功率却是小型渔船的近7倍,是国内海洋捕捞的主力。

定点上岸,是中国正在进行的“渔船渔港综合管理改革”的一部分。不同以往“重海上轻港口”的监管模式,改革试图通过提升渔港信息化程度、加强渔船进出港报告监督和渔获物上岸核查等,将捕捞量、捕捞合法性和渔船安全管理收拢聚焦到渔港这个人、船和鱼最为集中的地方,最终实现可持续捕捞管理。

为什么要定点上岸?

“定点上岸是我们渔业改革的一项重要切入点,主要解决核查渔获量上岸数据的问题。”上海海洋大学教授唐议在邮件中告诉中外对话。

“FAO的标准,一般是依据上岸量来统计渔获量”,绿色和平海洋项目主任周薇说。当前中国渔获统计数据,主要依赖各级渔业管理机构层层上报汇总而成,数据误差较大。渔港是渔获从大海到餐桌过程中最集中的环节,定点上岸港口为报告、核查上岸量数据提供了保障,有助改善渔业统计数据的质量。

上岸量统计也是可持续渔业管理的重要环节。中国在2000年修订的《渔业法》中,即已明确实施捕捞限额制度,但因渔获上岸统计、交易监督执法管理及技术能力不足等原因,一直未能落实。

缺少上岸核查和渔获去向监管,中国的海洋渔获长期处于“自由上岸,自由销售”状态。过度捕捞因此钻了空子,这几乎让前端的渔船捕捞能力控制(即同时控制渔船数和功率数的“双控”)和越来越严的休渔期制度都落了空。

中国渔船数量和总功率的“双控”政策,源自上世纪80年代末,后来在多个五年计划中数次被强调,但从2003到2014年的数据来看,新世纪以来渔船数量虽然下来了,但功率却上去了。有专家认为,“双控”的失败,源于缺乏制约机制,如大功率船偷用小功率证书等没有合理的监管约束。休渔期制度则始于1995年,2017年又延长了休渔时长,但在居高不下的捕捞强度下,这虽能保护鱼群产卵繁殖,却无法阻止休渔期过后的狂欢式捕捞。

自1995年起,中国每年近海捕捞都超过1000万吨,超过渔业专家建议的800-900万吨的最大捕捞量。目前海洋捕捞鱼类存在低龄化、小型化,以及从高经济价值向低经济价值转移的趋势。“无鱼”成了常态。



直到2017年,“海洋渔业资源总量管理制度”才进入农业部渔政局当年度工作要点,意味着中国开始进行渔获产出管理,它成为与捕捞投入管理并重的“双管理”之一,这一年,山东东营和浙江台州启动了中国第一批限额捕捞试点。次年,台州启动了目前唯一一个渔港渔船综合管理改革国家试点。定点上岸,以及与之配套的协助渔获追溯的绿色标签管理,都是这场改革的一部分。渔港作为渔船靠泊、卸货和补给的场所,未来将成为渔业管理枢机所在。

如何定点上岸?

但台州限额捕捞和渔港综合管理改革的结合试点,让我们得以初步窥见未来海洋渔业资源总量管理的逻辑,这包括:设定渔业资源可捕捞总量,将配额分配给渔船,监督渔船渔获量和交易并在定点港口接受渔获量抽查,同时以技术手段确保渔获物来源可追溯,以利于核查渔获总量和防止非法捕捞。其中,定点上岸的作用,主要是实现上岸核查并监督捕捞的合法性。

要实现这些功能,得满足一定的硬性条件,如有专职驻港管理和执法人员、渔获定点交易场所、渔船靠泊装卸设施,以及港口电子监控设备等。不过真正要推广,将这些管理要求协调运作才是真正的难点。

以参与试点的台州温岭石塘渔港为例,该渔港管理中心设置了管理系统,可以实时查看渔船进出港信息;渔港入口安装了电子围栏,可识别锁定未经报告就入港的渔船以备查验;试点渔船还安装了卫星定位终端,保障管理平台可全天候实时监督渔船所在位置;而一个小小的二维码标签,可以帮助捕捞船、收购转运船和上岸收购单位实时上报捕捞和收购信息,直达管理后台。这套系统要正常运行起来,不仅费钱,也颇要些时日磨合。

好在台州和山东烟台的试点都提供了一个抓手,那就是“港长制”,即通过港长组织调度改革力量,以及督导考核工作进展。在需要协调渔政、海事、规划、财政、市场监督、环保甚至气象、消防等部门的渔船渔港综合管理改革中,“港长”的存在,串起了所有的工作。

2019年4月全国渔船渔港改革现场会提到全面推行“港长制”后,浙江舟山、江苏南通山东威海等地,相继发布各自的“港长制”落实计划,即以港长制为切入点的渔港管理改革安排。

何时定点上岸?

但定点上岸一时还不会在全国铺开。全部定点渔港名单将在2021年底前公布。据一位不愿具名的专家消息,在此前还将公布两批定点上岸渔港,何时全面执行定点上岸还未定。

此外,目前已公布的渔港分布也并不均衡,其中山东、广东最多,分别有24和18座,而同样渔港众多的辽东半岛和福建入选渔港则分别只有1个和3个。结合2018年全国渔港数据来看,一些省市可能是还没申请,但部分省市或许是条件不及。

据上述专家介绍,定点渔港需要港口先满足条件后由地方主动申请,国家并不强制要求,但也不会在特定省市定点渔港明显不足条件下开始执行定点上岸政策。

实际上,为了能够提升渔业安全和港口管理水平,中国于2018年发布了《2018-2025全国沿海渔港发展规划》,计划于2025年前,增加中心渔港和一级渔港到237个,同时对二级渔港和避风锚地进行改造和维护,以提升其有效避风率。这三类渔港,将是未来拥有更完善执法监管能力的主要港口。


当然,要实现全面可持续捕捞管理,还有一个问题有待解决,即小型渔船的监管。

小型机动渔船数量占到全国海洋机动渔船总数的一半,接近15万艘。在山东、福建、广东和海南等地,小船的比例都超过七成以上。小型渔船虽然多属于生计渔业,但在捕捞总量及监管中其捕捞量仍不能忽略。同时,它们也有为中大型渔船提供转运的可能性。

大中型渔船定点上岸和绿色标签管理政策已被写入修订中的《渔业法》草案中。草案提及,小型渔船定点上岸由市级以上渔政部门制定定点上岸和可追溯管理规定。但目前新修订的渔业法尚未生效,即便生效,地方渔政部门何时落实以及如何落实还未知。如不能及时落定,很可能会影响到中大型渔船定点上岸的成效。