14国联手能否让全球海洋保护重回正轨?

去年年底,由14个国家做出的雄心勃勃的海洋保护承诺广受欢迎,但他们能否实现目标,并带动其他国家加入保护行列?

A school of bigeye scad off West Papua, Indonesia.

印度尼西亚西巴布亚岛附近的大眼鲷鱼群。图片来源:Steve Bloom / Alamy)

对海洋保护领域而言,2020年是一个希望落空的年份。人们原本希望各国领导人能够终结助长过度捕捞的有害渔业补贴,达成保护公海海洋生物的新协议,并努力朝着在2030年前保护30%的海洋面积的目标靠近。可事与愿违,2020年全世界都在忙于应对新冠疫情的影响。

但就在这些被错过的期限和被推迟的谈判中间,依然浮现出了一线希望。去年12月,14个国家承诺在2025年之前实现本国海域百分之百可持续管理。这些国家海域面积总计占全球海洋专属经济区的30%。该计划由可持续海洋经济高级别小组(High Level Panel for a Sustainable Ocean Economy)提出,为恢复全球海洋生态系统制定了蓝图,从而使得海洋提供更多的食物和就业机会,助力于经济发展,并帮助减缓气候变化。

1月14日,该小组在美国发布了行动计划,呼吁包括美国在内的其他海洋国家参与,并承诺以百分百可持续的方式管理本国水域。为鼓励其他国家加入,小组将新签署国家的承诺期限延长至2030年。可持续海洋经济高级别小组专家组联合主席、海洋生态学家简·卢布琴科(Jane Lubchenco)说:“这是行动的号召…呼吁的对象不仅有政府,也有私营部门、金融机构和民间组织。”卢布琴科曾在奥巴马任总统期间担任美国国家海洋与大气管理局(US National Oceanic and Atmospheric Administration)局长。

海洋变化的速度和紧迫性需要人类做出相应的反应。

高级别小组秘书处负责人克里斯蒂安·特莱基(Kristian Teleki)表示:“海洋变化的速度和紧迫性需要人类做出相应的反应。虽然[解决海洋问题]有既定的程序,但我们需要一个有紧迫感、能快速行动的额外进程。”

迄今已承诺的14个国家分别是澳大利亚、加拿大、智利、斐济、加纳、印度尼西亚、牙买加、日本、肯尼亚、墨西哥、纳米比亚、挪威、帕劳和葡萄牙。这些国家情况各异,挪威和帕劳等国有着令他们引以为傲的成功的海洋经济,而加纳和牙买加等国家则正在艰难应对鱼类资源严重枯竭的局面。但这14个国家的人民都高度依赖海洋获得食物和收入,并且迫切需要在此类需求与环境保护之间找到平衡。

“海洋把这些国家分隔开,但也让他们团结起来。他们各自面临不同的挑战,但却因为他们的人民所面临的经济和福利困境走到一起,”特莱基说。

2018年,这些国家成立了这个高级别小组,希望通过这种方式重建人类与海洋之间的关系。小组成立后面向48个不同国家和地区的250名全球海洋专家开展了为期两年的数据和知识收集工作。小组还向工业、金融和民间社会等领域超过135个组织广泛征求意见,最后汇集成19份同行评议报告,以前所未有的详尽程度,介绍了当今海洋面临的挑战——从过度捕捞到塑料污染,以及海洋可持续利用的可能性——包括药物研发和可再生能源的开发。

在这些证据的基础上,这14国承诺在五大关键领域做出重大变革:海产品生产、气候减缓措施、生物多样性保护、海洋综合管理,以及大力投资海洋经济。若能在全球推广,那么到2050年,这些变革能让海产品产量提高六倍,创造1200万个就业机会, 40倍的可再生能源增长,并带来15.5万亿美元的经济增长,以及将全球将变暖控制在1.5摄氏度以下所需的20%的温室气体减排。

你知道吗?

沿海海洋生态系统的固碳率是陆地生态系统的10倍,但据估计全球已损失了20%到50%的沿海海洋生态系统

非营利组织Oceana高级政策顾问、高级别小组海洋融资报告作者达娜·米勒(Dana Miller)说:“他们收集了极其丰富的相关资料用于指导决策过程。”

“这里蕴含着巨大的机遇,”她说,“这些走在前面的国家可以借此机会真正改变现在和未来我们考虑、评估和利用海洋的方式。”

可是,尽管这项计划听起来雄心勃勃,却“并不是指望世界在未来的某个时刻突然涅槃重生”,海洋治理专家、高级别小组专家顾问之一的托尔斯滕·蒂勒(Torsten Thiele)说。他表示各国已经在其他场合达成了很多类似的协议,因此新计划的主旨是助力这些目标的实现以及与之对应的融资。

多层危机

海洋正面临日益严重的危机:90%以上的商业捕捞渔业资源已经被充分或过度开发;气候变化导致海水变暖酸化海洋污染达到前所未有的程度。“海洋的状态很危险,坦白讲,比很多人想象的要糟糕得多,”世界自然保护联盟(the International Union for the Conversation of Nature)海洋保护专家丹·拉弗雷(Dan Laffoley)说。

目前的海洋治理体系是一个由各种规则和法规拼凑出来的大杂烩。例如,海底采矿计划可能没有考虑野生鱼类种群的恢复工作。沿岸海域则归各国自行管理,而且通常存在各个不同部门“九龙治水”的情况。充分保护沿岸海域之所以至关重要是因为那里拥有90%的海洋生物多样性,而且大多数经济活动也发生在沿海地区。

埃尔米纳港的木制渔船。加纳鱼类资源的减少导致民众生计和粮食安全面临威胁(图片来源:EJF)

高级别小组的核心愿景是从海洋中获取更多食物,从而满足全球对蛋白质和营养物质日益增长的需求。只要投资做到有的放矢,到2050年海洋食物产量可提高36%至74%。但首先各国必须结束过度捕捞,同时恢复野生鱼类种群,兑现这些已经定下的国际目标。

所以这14国究竟做出了什么承诺?其他国家也会照做吗?谁来向它们问责?

终止补贴和非法捕捞

目前世贸组织正在商讨一项协议,推动所有渔业大国结束有害渔业补贴。这些补贴通过抵补渔船的燃料费用或大型船只的建造费用,助长了过度捕捞。该项协议原定于去年达成,但受新冠疫情影响而推迟。高级别小组的14个成员国正带头采取行动,同意单方面结束本国的补贴。

“虽然个别国家的改革是积极的,但最终我们希望看到有更多的国家参与,”华盛顿皮尤慈善信托基金会(the Pew Charitable Trusts)的渔业改革项目经理伊莎贝尔·贾雷特(Isabel Jarrett)称。“我们仍希望看到这些国家在世贸组织的谈判桌前坐下来,推动达成多边协议,”她说。

小组做出的另一项独立的承诺是制止非法、不报告和无管制(IUU)的捕捞活动。国际上针对此类活动的《港口国措施协定》规定,各国有权拒绝参与盗捕、蓄意瞒报渔获等非法活动的渔船进入其港口。但并非所有国家都签署了该协议。小组终止IUU捕捞的承诺虽然值得欢迎,但能否产生影响呢?

米勒担心“相关的行动计划不是很具体”。她希望看到各国要求自己的船队配备可公开访问的船舶跟踪技术,或者强制使用国际注册号码等举措,从而进一步提高透明度。

“我相信如果他们承诺采取此类具体措施,就可以遏制IUU捕捞。但要在全球范围内取得成效,就需要更多关键国家也做出承诺,特别是那些船旗国、港口加工国和市场国,以及中国大陆、中国台湾、西班牙等拥有大型远洋捕捞船队的国家和地区。”

保护并修复生态系统

高级别小组还致力于恢复并防止“蓝碳”生态系统的退化,即红树林、海草床、盐沼等在海洋中扮演类似热带雨林作用的生态系统。沿海海洋生态系统的固碳率是陆地生态系统的10倍,但据估计全球已损失了20%到50%的沿海海洋生态系统。为扭转这一趋势,以及从更广泛意义上保护海洋生态系统免遭破坏,各国需要将它们纳入海洋保护区进行保护。

目前全球仅2.6%的海洋区域受到禁止工业捕捞和采掘活动的严格保护。科学家们的建议是,若要阻止海洋生物的持续损失,到2030年至少要将30%的海洋纳入严格的海洋保护区。高级别小组支持这一目标,但并未明确如何加码现有的行动从而实现该目标。

A sea cucumber in a seagrass meadow off Komodo, Indonesia.
印度尼西亚科莫多岛附近海草甸中的海参。

“我们的目标是到2020年保护10%的海洋,但这个目标没有实现,”伦敦大学学院(University College London)海洋规划与治理专家彼得·琼斯(Peter Jones)称,他认为重要的是关注保护区如何运作,它们是否有效而公正,而不是简单地关注数字目标。包括拉弗雷在内的其他人认为,考虑到海洋健康的持续恶化,30%的目标还不够,我们应该考虑在至少50%的海洋空间内禁止工业开发。“我们需要走得更远、更快,”他说。

联合国目前正在商讨达成一项协议,从而保护各国管辖范围之外公海海域的海洋生物多样性,以及解决海洋保护区等问题。与世贸组织的渔业补贴讨论一样,这些谈判也因为新冠疫情影响而推迟,预计将于今年8月重新举行。

蒂勒警告称,新的协议不应被视为是现有国际进程的替代品。“这只是拼图中的一块而已,这些进程应该有很强的互补性,”他说。

化言辞为行动

和许多有关海洋问题的正式谈判不同,高级别小组的承诺是自愿和非指令性的。用特莱基的话说,这是“一场良性的竞争”,并称希望各国以身作则,向其他国家展示海洋恢复是可以持续的。承诺国将定期向小组汇报最新进展情况,首次报告的提交日期为2021年9月。

高级别小组的海洋保护愿景能否实现将取决于其能否获得政治和经济支持。首先,他们希望看到各国将疫情后经济刺激的一部分引入以海洋为核心的“蓝色”经济复苏计划。卢布琴科(Lubchenco)等人在《自然》杂志发表的一篇文章指出,2008至2009年全球金融危机之后,美国在海洋恢复领域平均每投入100万美元,就能创造17个就业机会——是投资道路建设和化石燃料勘探与开采的两倍。

蒂勒称,另一个希望是欧盟、联合国等机构能够明白海洋恢复可以帮助解决气候问题,并引导自己的气候资金投入相应的领域。“联合国绿色气候基金必须成为海洋基金;否则我们将继续破坏海洋,”他说。

2021年举办的众多具有里程碑意义的活动能够帮助高级别小组的行动计划获得更多支持,这其中就包括联合国主办的海洋、气候和生物多样性大会。让美国签署这项协议也将带来帮助,拜登就任后这一可能性也浮现了。“这完全取决于资金走向,以及2021年的重大决策,”蒂勒说。

特莱基认为,这14国的承诺本身就是2020年的“一线蓝色希望”。“尽管去年发生了这一切,但各国首脑和部长仍设法制定了一份海洋行动议程,”特莱基说,“未来几年到几十年内真正要做的是把言辞转化为行动。”

翻译:YAN