中国探索建立首批海上国家公园

中国建立国家公园的探索始于陆上,而海上国家公园也正迎头赶上,尽管面临着独特的挑战。

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鸟瞰山东长岛。图片来源:Wang Kai / Alamy

在黄海和渤海交界的渤海海峡,南北成列散落着大大小小151个岛屿,这就是渤海的门户,这是山东烟台的长岛,亦称“庙岛群岛”、“长山列岛”。在这些岛屿加上周边海域总面积接近鄱阳湖的范围内,有包括海洋公园、地质公园、自然保护区在内的9个国家级保护区。

2020年底,山东省首次对外公布,争取在这里建设一个海上国家公园。它可能成为中国首批海上国家公园之一。

国家公园是中国自2015年开始尝试建设的一种新的自然保护地管理模式。全国国家公园和自然保护地标准化技术委员会委员陈尚说:“国家公园是自然生态系统最完整,质量最好,景观最独特,生物多样性最集中,保护面积最大,保护程度最严格的区域。”中国在过去5年间先后设立了三江源、祁连山等10个陆上国家公园试点,涉及12个省,总面积超过20万平方公里,接近陕西省大小。第一批正式批准的国家公园名单将于2021年公布。但是海上国家公园设立进展则较为缓慢,至今尚无试点。

没有选择海洋做试点,据中国环境科学研究院副研究员朱彦鹏解释,是“为了尽快试点出有益经验和做法”。他曾参与多个国家公园体制试点方案起草工作,他认为与海洋相比,陆地上的国家公园试点面临的问题更加集中,同时,现有保护管理基础也较好。

第一批正式成立的国家公园名单尚有待公布,而在去年,国家公园管理局又对一份第二批国家公园的候选名单进行了社会意见征集。一位看到名单的专家告诉中外对话,南海三沙、山东长岛、辽宁长山群岛等多个海洋公园的名字出现其中,范围覆盖中国海洋生态保护的所有重点海域。陈尚表示,正式名单有望于今年公布,其中将包括中国首批海上国家公园。

这意味着,首批海上国家公园有可能不经过试点而直接建立。

长岛:一个有备而来的候选人

长岛是中国最早启动海洋类国家公园创建工作的地区之一,也是工作进展最快的区域之一。

2017年,陈尚团队就曾撰文阐述海上国家公园选划标准,并提出了一份建设优先区名单,在中国从北到南沿海选出了24个有潜力的区域,涉及海岛、海湾、草滩湿地、红树林、珊瑚礁等生态系统类型。长岛也在名单当中。陈尚团队参与了长岛国家公园从调研和论证到设立方案编制的全过程。

根据以上设立标准,从国家代表性、生态重要性、管理可行性三个一级指标8个二级指标进行综合论证,陈尚认为“长岛在这些方面都达到了建设国家公园的标准。”

长岛地区位于渤海和黄海过渡区,作为气候温和雨水适中的海岛,这里有国家一级保护动物东方白鹳、斑海豹和二级保护动物东亚江豚的栖息地和摄食地。而当地独特的海岛黄土地貌以及北方海域最早的妈祖庙,也让长岛相比其他海岛与众不同。长岛地区的9个国家级保护区主要就是为了保护这些动物和特殊地貌。

2018年,为加强长岛地区的海洋生态保护,山东省设立了全国第一个生态文明特殊功能区——长岛海洋生态文明综合试验区,覆盖全区151个岛屿和周边海域,在这里探索生态保护和生态产业协同发展的新路径。

与陆上国家公园一样,海上国家公园也涉及对已有保护区域的合并。长岛现有9个保护区的“九合一”并不复杂——按照原有自然保护区的范围划出了最大外包线,并补全了各保护区间的保护空缺。按照目前的布局方案,长岛海洋生态文明综合试验区大部分划入“长岛国家公园”,规划面积将超过3000平方公里。

没有被纳入国家公园范围的主要是岛上的居民区、渔港,长岛南部庙岛湾周边的人类活动集中区。“也要给当地留下一些发展空间,大家还是要发展经济的”,陈尚说。

截至2020年,参与“长岛国家公园”筹备的专家已经完成10个有居民岛和22个无居民岛的全域综合科学考察,对当地的海洋资源和环境现状进行了摸底,也为保护动物斑海豹、海江豚等做了专项调查。长岛也在去年完成了国家公园设立方案的编制。一位参与长岛国家公园创建工作的专家告诉中外对话,长岛国家公园的整体规划和管控方案也正在编制中,计划于今年内完成。相关方案审议通过后,有望在年内打包作为“长岛国家公园”的申报材料提交国家公园管理局审议。

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长岛是国家一级保护动物斑海豹的栖息地。图片来源:Alamy

建设难,管理也难

不过,这不意味着长岛的国家公园建设是一帆风顺的。有人曾公开提出反对意见,认为长岛的保护对象不像大熊猫、东北虎那样具有唯一性,并认为此举难以满足当地人口和经济发展需求。

“国家公园不只建一个,因此只需要具有国家代表性,而非唯一性。”陈尚对此回应称。但他也承认,长岛确实面临生态保护和经济发展的矛盾平衡。

目前,中国的国家公园试点实施分区管控,即核心保护区内原则上禁止人为活动,一般控制区内限制人为活动。国家公园的设立将对区域内居民的活动和日常生活产生影响。事实上,如何平衡国家公园范围内的人员生计和生态保护,也是中国国家公园试点建设面临的最主要的问题。生态移民、提供生态保护补偿、在保护区内创造就业机会是最主要的应对措施。

在长岛,人口迁移和生态保护补偿问题则格外突出。据陈尚介绍,长岛的居民主要从事渔业和捕捞业,家庭平均年收入高达40-50万元,相应地,他们希望获得的补偿也较高。根据前期调研数据估算,长岛国家公园或涉及几千户居民和十几家企业,国家公园管理部门每年支付的生态补偿预计将达到5000-8000万元,这笔支出将持续5-8年。

陈尚的团队也在试图通过合理规划,来帮助岛当地居民解决生计问题。他们希望能将未来国家公园内的居民集中迁至公园南侧的庙岛等周边岛屿上,并将这些岛打造为国家公园外的“入口小镇”,方便居民发展旅游业。

当然,这一安排的最终效果以及实际操作中当地居民的配合程度,还有待观察。国际环保组织自然资源保护协会(NRDC)的生态保护项目主任华宁表示,迁移目标地区的人口承载力和被迁移者的意愿需要重点关注。

除此之外,海上国家公园也面临一些特殊的难题。曾参与多个国家公园体制试点方案起草工作的朱彦鹏对中外对话说,作为开放的系统,海洋缺少自然屏障,国家公园外的过度捕捞、海上油田和邮轮造成的污染等都会对公园内的生态造成破坏。

另一个问题是,海上国家公园应该由谁来管?朱彦鹏说,目前的国家公园管理局设置在国家林草局,后者的职能并未包括海洋。同时,海上国家公园应该是包括海岸和海岛这些陆地部分的,因此设定管理主体时也需要兼顾陆海统筹的管理能力。

“高效的海洋管理需要有力的跨部门合作,对部门间的协调提出了更高要求。”华宁说。这意味着,“陆海统筹”的要义其实是协调。2018年国家机构改革后,实际执法过程中,陆上部分由国家林草局和公安部门负责,海上则由海警局管理,一旦出现污染问题,又需要生态环境部牵头处置。因此,海上国家公园的管理主体必须具备调动多部委工作力量的协调能力。

这种协调能力在当前的国家公园管理体制中本就欠缺。全国人大常委会委员王毅在一份2021年两会的议案中指出,目前设在国家林草局的国家公园管理局“缺乏宏观统筹授权,难以对各类自然保护地的空间、职能进行实质整合”,因此建议将国家公园管理局设置为专门的国务院直属机构,从而在更高的层面协调国家公园管理,破解跨部门跨区域协调难题。

针对海上国家公园管理中的难题,一位参与长岛创建的工作的专家建议,应仿照陆上国家公园,先设立试点。他解释道,按照初步方案,长岛国家公园的跨部门协调机制目前还局限在山东省内,但如果想让它更好地保护海洋生态系统,应该把渤海海峡作为一个整体来考虑,统筹协调辽宁和山东两省。他同时指出,与陆上国家公园相比,海上国家公园的统筹要更加复杂,不只跨省,也涉及中央和地方之间的协调。因为离岸12海里内外分别是省管和国管海域。“我们还是希望能试点一下,不然后续问题可能会比较多。”这位专家说道。

迈向海洋自然保护地体系

“海上国家公园的建设只是第一步”,陈尚表示,考虑到海洋是联通的,国家公园外的人类活动会在短时间内影响到公园内的生物和环境,因此后续也会对海洋自然保护区和海洋自然公园进行优化整合,在空间上构建起海洋保护地网络。

中国在2019年提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,按照生态价值和保护强度高低,将自然保护地分为以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的三个层次,从而更好地保护完整的生态系统。

在全球范围内,海洋生态保护受到的关注也在日渐增加。一个被称为“3030”的目标,即到2030年保护全球不低于30%的海洋面积,已成为即将于今年10月在昆明召开的《生物多样性公约》第15次缔约方大会之前各方呼声最高的未来十年世界生物多样性保护目标。这一目标的提出,同样是基于海洋生态系统连通性的科学考虑,既满足海洋鱼类不同生长阶段的栖息地要求,也有助于在面对环境压力时迁徙到更适宜生境。华宁强调:“要实现海洋30目标,需要各国共同努力保护占地球海洋面积60%的公海,也需要各国制定基于各自国情的国家管辖海域内海洋保护目标。”

当然,要实现这一目标并不容易。据世界自然保护联盟(IUCN)统计,截至2020年4月12日,全球被划为保护地的海域为7.43%,10年内达到30%的保护目标因此显得十分高远。

为更好地保护海洋生态,近年来,中国建立起海洋生态红线制度,并在今年第一次制定海洋生态环境保护五年规划,但尚未在海洋保护区面积上设定具体目标。多位受访专家均对中外对话表示,创建海洋类国家公园是第一步,国家公园可以将分散、孤立的保护区整合起来,让生物可以更自由地在更大面积生存游走,这也有利于生态系统的整体自我修复。接下来还要扩大保护地范围,并最终形成海洋保护地网络。