拜登能否重启停滞的海洋保护进程?

美国总统拜登宣布了一系列积极的海洋保护措施和人事任命。但是,美国必须与中国合作,才能在渔业补贴、公海和南极保护方面取得突破。

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南极洲巴里恩托斯岛上的一只巴布亚企鹅。拜登的气候问题特使约翰·克里最近宣布,美国将支持在南极建立两个新的海洋保护区。(图片来源:Andrew McConnell / Greenpeace)

美国总统拜登上任几个月以来,随着美国开始重新参与国际社会的气候变化行动,其海洋政策也发生了翻天覆地的变化。

美国的参与可能对诸多海洋保护议题产生重要影响,从有害渔业补贴,到公海生物多样性条约,再到设立南极洲海洋保护区。然而观察家们认为,鉴于中国对海洋政策的影响,拜登要想在这些问题上取得进展就必须与中国合作。

皮尤慈善信托基金会(Pew Charitable Trusts)“保护南极海洋倡议”项目总监安德里亚·卡瓦纳(Andrea Kavanagh)表示:“中国正在开展应对气候变化的行动,他们参加了拜登为此举办的峰会,所以看起来中国对参与这类海洋问题的多边论坛很感兴趣。”

虽然拜登政府的许多政策的细节尚未公布,但从其任命多位德高望重的科学家和环保主义者担任美国国家海洋和大气管理局(NOAA)等机构的要职来看,本届美国政府对海洋问题非常重视。在上届总统唐纳德·特朗普任内,这些机构不受重视、被削减开支,并被当作政治工具。

例如,拜登提议为NOAA提供创纪录的69亿美元财政预算(较上年增长26%),并任命其前任首席科学家、海洋学家里克·斯宾拉(Rick Spinrad)担任该机构负责人,并任命前奥巴马政府国务卿、“我们的海洋”大会创始人约翰·克里(John Kerry)担任总统气候问题特使。而奥巴马政府时期的NOAA局长、海洋生态学家简·卢布琴科(Jane Lubchenco)则被认命为白宫科技政策办公室气候和环境事务副主任一职。

拜登政府已经承诺到2030年保护美国30%的陆地和海洋。2021年5月,七国集团气候和环境部长在线会议发布联合公报,呼吁到2030年保护全球30%的海洋区域。美国于当月加入这一计划,标志着美国的这一“30 x 30”承诺走向全球化。

公报承诺,成员国将致力于在2021年底前完成公海生物多样性条约的谈判,并支持扩大南极洲海洋保护区网络的努力。

新冠疫情肆虐严重影响了国际谈判进程,但是2021年仍然有望成为见证渔业补贴、公海生物多样性条约以及建立新的巨大的南极洲海洋保护区等长期谈判最终画上句号的关键一年。

渔业补贴

 过去20年,世界贸易组织(WTO)一直在努力推动其164个成员国达成协议,终结助长过度捕捞和非法、未报告和无管制(IUU)捕捞活动的有害渔业补贴。

在此期间,中国远洋捕捞船队规模不断扩大,如今已经拥有近3000艘渔船,居全球首位。2016年研究人员确定,全球每年的渔业补贴总额为350亿美元,其中200亿属于有害补贴。结果就是,据联合国粮农组织统计,三分之一鱼类受到捕捞的程度超出了生物学上可持续的捕捞水平。

英属哥伦比亚大学渔业专家、世贸组织的密切观察者拉希德·苏迈拉(Rashid Sumaila)对最终达成协议表示乐观,并给出了两个理由。其一,尼日利亚新任世贸组织总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉(Ngozi Okonjo-Iweala)已经将渔业补贴列为优先事项。她已召集一次预定于7月召开的部长级会议,其目标就是完成相关谈判。其二,美国新任政府的环境友好立场。

“希望这两个事件能够帮助世贸组织和各国在尝试了20年之后终于把事情搞定。”他说, “这将是海洋生物多样性、鱼类和想要可持续捕鱼的渔民们共同的巨大胜利。”

拜登政府对谈判的具体立场仍有待观察。“到目前为止,美国政府一直专注的是气候变化,并没有对世贸组织渔业补贴谈判有太多表态。” 苏迈拉指出。他还补充道,“美国似乎坚持要达成一项雄心勃勃的协议。我希望他们正在幕后推动这一进程。”

在苏迈拉看来,中美两个最大的渔业补贴国之间展开合作是打破世贸组织谈判僵局的关键。多年来,谈判一直因为无法就发展中国家是否应被给予更多时间来退出补贴达成共识而陷入停滞。世贸组织允许其成员国自主申明自己的发展中国家地位,中国就是这么做的。

“有助推动谈判进程的一个行动是中美合作并签署一份联合公报,表示两国将支持即将举行的部长级会议达成渔业补贴协议,”他说。“我认为中美两国达成这样一份协议将吸引其他国家签约。”

南极洲海洋保护

南极洲是受气候变化和渔业活动影响最大的地区之一。它也是当国际社会即便处在分歧最严重的时期依然愿意为之坐在一起商讨如何保护这里特有的生物多样性的地方。即便是在冷战最激烈的1959年,美国、苏联及其他10个国家仍然签署了《南极条约》(Antarctica Treaty),承诺和平探索南极。

1982年,为确保《南极海洋生物资源养护公约》的实施,南极海洋生物资源养护委员会(the Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources ,CCAMLR)正式成立,目前共有包括中美在内的26个成员国。该委员会成员国一致同意设立罗斯海海洋保护区。这个全球最大的海洋保护区总面积157万平方公里, 2017年起生效,区域内禁止商业捕鱼35年。

2020年的一项研究发现,南极洲地区温度上升速度比全球平均水平快三倍。

罗斯海保护区是一个保护区网络的一部分,其目的就是控制气候变化和正快速发展的磷虾捕捞产业带来的影响。磷虾是一种小型甲壳类动物,被认为是一种“关键种”(keystone species),因为它能够通过摄食微小的单细胞浮游植物,将太阳能转化为企鹅、鲸鱼等体型较大的海洋物种的食物。磷虾的商业捕捞将数以十万吨计的磷虾被用来制作喂养养殖鱼类和宠物的鱼粉,以及磷虾油这种高价的营养补充剂。

2020年的一项研究发现,磷虾种群数量也正被气候变化影响,南极洲地区温度上升速度比全球平均水平快三倍。

但是,通过在东南极洲(East Antarctica)、威德尔海(Weddell Sea)和南极半岛(Antarctic Peninsula)再建立三个海洋保护区来应对上述两种威胁的努力,近年来却始终没有取得成功。这主要是因为中俄两国的反对。中国在南大洋部署了一支磷虾捕捞船队,而俄罗斯也已经开始建立自己的磷虾捕捞业。过去十年,参与磷虾捕捞的国家有挪威、韩国、日本、智利、波兰和乌克兰。拟议的海洋保护区需要获得所有成员国的一致批准。

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4月,克里宣布美国将与其他CCAMLR成员国一起推动东南极洲和威德尔海海洋保护区通过审议,给打破谈判僵局带来一丝曙光。拟议的南极半岛海洋保护区仍在接受CCAMLR科学委员会的评估。

“美国成为官方联合倡议者这个消息太棒了。”皮尤慈善信托基金的卡瓦纳说, “这表明,我们需要保护海洋环境已经成为一种全球意识,也获得了全球支持。”

她指出,罗斯海保护区的谈判曾拖延了很多年,直到后来一组国家携起手来共同造势,说服中国和俄罗斯签字同意保护区建立。卡瓦纳说:“奥巴马自己就参与了这个过程,特别是与中国沟通的过程。”

很多讨论工作原来其实都是在走廊、招待会和晚宴这些场合上完成的。现在这些都没有了。

她表示,东南极洲和威德尔海海洋保护区的设立也需要以类似的方式来达成共识。克里参与进来是一个令人鼓舞的迹象,因为他之前曾经担任过美国国务卿,而且拥有对华谈判的经验

卡瓦纳说:“作为气候问题特使,约翰·克里明白海洋保护区在提高气候韧性方面的重要性。”

然而,面对面谈判的可能性仍然很小。CCMALR总部位于澳大利亚塔斯马尼亚州(Tasmania),每年的年会也是在那里举行。但在今年5月,澳大利亚政府宣布在2022年年中之前其国际边境将保持关闭。

“现在的状态很棘手。因为有时差,线上会议的谈判时间非常短。”卡瓦纳说, “而且很多讨论工作原来其实都是在走廊、招待会和晚宴这些场合上完成的。现在这些都没有了。”

公海生物多样性条约

2020年3月初,克里协调多国政府领导人在摩纳哥举行了一次 “公海条约对话”(High Seas Treaty Dialogue),着重讨论了按当时计划将于三周之后在联合国举行的关于公海生物多样性保护的条约的最终回合谈判所要讨论的问题。

该条约的主要内容包括允许将58%的位于国家管辖范围之外的海洋纳入海洋保护区,让各国共享海洋遗传资源,并要求对某些公海活动开展环境影响评估。

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但是,当去年各方代表准备齐聚纽约时,就这些条款的具体条件以及实施细则,他们却难以达成一致。然后,就在谈判开始的几天前,联合国总部及其所在的纽约市因新冠疫情而进入封锁。

2011年成立的公海联盟(High Seas Alliance)是一个致力于推动达成公海多样性条约的主要环保组织的联盟。其协调员佩吉·卡拉斯(Peggy Kalas)介绍,随着现场谈判被推迟,代表们开始每月举行在线会议。这些讨论会都是非正式的,也就是说不像正式谈判那样有分量。

卡拉斯表示,目前还不清楚拜登政府的环境政策会对条约谈判产生何种影响,她指出美国国务院海洋事务相关的高级职位仍然空缺。

但观察家们认为,克里对公海生物多样性条约的兴趣是毫无疑问的。

“我们希望我们能够让克里参与” 条约谈判,卡拉斯说。

按照当前计划,现场谈判将在8月恢复。但是一些观察家认为,谈判有可能再度推迟,就像最近联合国其他谈判推迟一样。若是这样,线上讨论可能还会继续。

“在Zoom上开会都已经让我们非常疲惫了(zoomed out),”卡拉斯说。

翻译:Estelle