如何看待《中国的北极政策》白皮书?

中国亮明自己的北极政策,对于北极脆弱的生态环境是福是祸?

如何看待《中国的北极政策》白皮书

图片来源:SteveAllenPhoto/Thinkstock 

2018年1月26日中国发布了《中国的北极政策》白皮书(以下简称“《白皮书》”),引起了各界的广泛关注。尽管中国声称发布这一文件是“水到渠成”的事,但是极地研究学界、参与北极治理的国家和相关组织却可能有一种“千呼万唤始出来”的感觉。中国早就开始参与北极事务,且近年来在北极事务中的重要性日益凸显,而在一些关键问题的讨论中,《白皮书》这样指导性文件的缺失,一方面容易引起其他国家的猜疑,另一方面,在前线谈判的中国外交官也缺乏战略性的指导。这份白皮书的出台,能在很大程度上解决这两个问题。

重要利益攸关方

这份《白皮书》中首先值得关注的是中国对于自己在北极治理中“重要利益攸关方”的定位。《白皮书》的第一和第二部分就是来解释为什么北极对中国这么重要,为什么中国对北极也很重要。这是中国北极政策的出发点。这个部分给中国在北极事务中的自身定位做了一个明确:中国,地理上不是一个北极国家,而是一个靠近北极的国家。有专家认为,这种地理关系决定了中国与其他距离遥远的非北极国家的区别。“北极的重要利益攸关方”的自我定位,也明确了中国在北极治理中不具有北极八国的主导地位,但是因为自身利益与北极利益的关系,具有参与北极治理的合理性。

基于这一自我定位,中国在《白皮书》中提出了“尊重、合作、共赢和可持续”的原则。尊重的意思是在尊重北极国家国际法权利的同时要求中国和国际社会的相关权益得到北极国家的尊重;互利共赢是中国外交的一贯价值和方法;而“可持续”则同时体现了“保护”与“利用”的平衡。

下表把《白皮书》第四部分的“政策主张”纳入到第三部分“政策目标与原则”的框架中,可以更加直观地看到其中的内在逻辑。

《中国北极政策白皮书》中的政策主张
《中国北极政策白皮书》中的政策主张

保护北极环境

《白皮书》对于北极地区的环境保护和可持续发展着墨颇多,主要有以下亮点:

一, 从全球视角而不是区域的视角来看待北极。《白皮书》基于北极在全球气候变化中的关键地位,多次提及“国际社会的整体利益”、“人类命运共同体”等理念,并在具体的政策主张中强调了应对气候变化的国际合作、在北极开发可再生能源、以及积极参与其他与北极相关的全球环境治理进程。这种全球性的视角为一些看似是北极区域问题的讨论提供了更加丰富的背景。

二,把“认识北极”作为一切政策的基础,也就是说要依托科学研究来进行政策的制定。例如去年年底北极五国和中国等五个“非北极国家”达成了一项搁置北冰洋中央公海商业捕捞的协议。这一协议的为科学研究赢得了宝贵的时间,可以为未来可能的经济开发提供科学依据。这种审慎的、预警性的方式在全球渔业的管理上是史无前例的。

三,提出了公民在中国参与北极事务中的角色。《白皮书》一方面在“认识北极”中提出了建立北极科普基地,提高公民北极意识,另一方面在“利用北极”中专门划出一节来阐述“旅游资源开发”,并把“低碳、生态、负责任旅游”作为倡导的行动之一。去年南极条约会议期间,创绿研究院和世界自然基金会等环保组织支持十家中国旅游公司发起了“中国负责任极地旅行”倡议,该倡议所基于的认识就是“负责任的旅行”可以建立中国民间与极地的联系,激发民间保护极地、保护气候的行动,丰富中国参与极地治理的内涵。

北极隐忧

尽管《白皮书》包含了大篇幅的保护环境的内容,但是北极的环境挑战严峻,有一些问题依然需要国际社会的长期关注与努力。

部分北极国家欢迎中国加入北极治理的“俱乐部”的原因之一是因为自身有开发北极的兴趣但是缺乏与之相匹配的经济实力,中国的参与有可能提供油气和基础设施方面的投资,弥补这样的不足。中国的《白皮书》中对于经济开发的兴趣也毫不掩饰。也就是说北极的经济开发实际上是不可避免的。虽然这种开发会依据较高的环境标准进行,但由于极地特殊环境带来的风险依然让人无法放松警惕。去年11月就有一艘俄罗斯的油轮陷入俄罗斯北方航道的海冰中动弹不得,结果是亚玛尔号核动力破冰船前往才得以获救。如果受海冰挤压船壳破裂造成溢油事故,后果会非常严重。随着北极航道和油气资源的开发,类似的风险可能会成相应上升。

北极永冻土中的甲烷是全球气候的定时炸弹。有500亿公吨的甲烷以水合物的形式储存在东西伯利亚北极大陆架。随着海床50年内稳定或者突然的变暖,甲烷很有可能释放出来。在大气中更多的甲烷含量将加快全球变暖,进一步加快北极地区的变化,其中包括加速海冰的消失,减少太阳光照的反射,加快格陵兰冰盖的融化。远离极地的冰川也将会随之融化。这将是一个不可逆转的恶性循环。而现在几乎听不到如何在北极当地减缓这一问题的方案。

“尊重土著人的文化、传统和利益”虽然听上去很美好,但在执行中往往困难重重。首先这个目标有可能跟经济目标相冲突。例如2011年《环北极因纽特人聚居区资源开发原则宣言》声明,因纽特人在国家制定资源开发决策时拥有知会权、优先话语权,得到因纽特人首肯后,资源开发才能进行,且因纽特人有权利参与资源开发政策制定及资源开发实践过程,有义务保证资源开发的可持续发展。这意味着经济开发的项目需要与因纽特人社区开展细致的交涉工作,而一旦现代化的项目落地,项目开发者有可能会面临“破坏土著人传统”的质疑。

其次“尊重土著人”的目标也可能与环境保护相冲突。2009年在动物保护组织的压力下,欧盟出台了禁止海豹皮交易的禁令。加拿大本土因纽特人组织因担心该禁令严重损害其海豹捕猎传统,遂向欧盟普通法院提起诉讼。2011年欧盟普通法院和欧盟法院相继驳回了包括加拿大最大因纽特组织ITK在内17家组织对欧盟海豹皮交易禁令的诉讼请求。但案例也显示土著人权益并不总是与环境保护诉求完全合拍。

总而言之,北极的未来关系全人类的命运,而这个未来依然有很大的不确定性。《中国的北极政策》白皮书标志着中国将以一个开放、积极的姿态参与到北极治理中去。中国的参与可能会加快北极经济开发的步伐,但“人类命运共同体”的理念和中国在科研、治理上的贡献,将有助于国际社会更加有力地回应北极所面临的严峻挑战。