世贸组织距离达成渔业补贴协议再进一步

刚刚举行的部长级会议可能为各国终结导致过度捕捞的渔业补贴铺平道路。

Sustainable Fishing in Thailand

全球超过2亿人在某一定程度上以小规模渔业为生,全面取消有害补贴可以帮助鱼类种群恢复。图片来源:@Chanklang Kanthong / Greenpeace

经过 20 多年的谈判,世界贸易组织(WTO)距离达成终止有害渔业补贴的协议又进了一步。该协议将为全球渔业制定新的规则,并限制导致不可持续捕捞和全球鱼类资源枯竭的政府补贴。

在7月15日举行的世贸组织贸易谈判委员会部长级会议上,与会成员承诺,争取在11月底举行的世贸组织第12届部长级会议(MC12)前结束渔业补贴谈判,并将授权各自的驻日内瓦代表积极参与谈判。各成员国还表示,目前公开的谈判文本可以作为达成最终协议的基础。

“这是成功的一天。”世贸组织总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉(Ngozi Okonjo-Iweala)在会议结束时告诉记者,“在 20 年的谈判过程中,这是我们距离达成协议最近的一次——这是一项有助于建立可持续海洋经济的高质量成果。我看到了新的希望。”

如果我们再继续[谈判] 20年,地球上就没有鱼了。

规则谈判组主席圣地亚哥·维尔斯(Santiago Wills)也很乐观:“我相信今天的成果为我们取得成功创造了条件。现在,成员们希望继续进行协议文本谈判。二十年的时间已经足够长了。如果我们再继续[谈判] 20年,地球上就没有鱼了。”

世贸组织谈判代表们的任务是取消对非法、不报告和无管制(IUU)捕捞的补贴,并禁止某些助长产能过剩和过度捕捞的补贴。自2001年以来,谈判就一直在进行,但各国政府之间的分歧阻碍了进展。

原定达成协议的最后期限为2020 年,但是受到新冠肺炎疫情限制和美国总统大选影响,谈判被推迟。之后,各方曾计划在今年7月达成协议,但是又再次落空。三月被任命为世贸组织总干事的奥孔乔-伊韦阿拉(Okonjo-Iweala)现在的目标是在年底前达成协议。由于各方目前在其他问题上陷入僵局,能否达成这份协议将成为检验世贸组织公信力的一项重要考验。

环境咨询公司瓦尔达集团(Varda Group)主管雷米·帕门蒂尔(Remi Parmentier)告诉中外对话海洋:“在这类国际谈判中,只有两件事是最关键的:确保各方都清楚所有谈判细节,以及保持谈判的斗志。如果恩戈齐和维尔斯如实传达了会议的情况,那么我们就可以对达成协议持谨慎乐观态度。”

可能达成的协议

在会议上,部长们讨论了一份长达八页的协议草案,其中列出了一系列禁止补贴项目和一些针对发展中国家的豁免条件,不过均未最终敲定。虽然欧盟等一些代表团持积极态度,但仍有一些部长表示对文本内容持保留态度。

“显然,这将导致发展中国家产能受限,而发达国家却将继续提供补贴,”印度贸易部长皮尤什·戈亚尔(Piyush Goyal)在会上就部分文本表示。巴基斯坦认为草案文件“不仅是倒退,而且有失平衡”,而非洲联盟则表示“重大鸿沟”依旧存在。

fishing village in Gambia, West Africa
西非冈比亚渔村的妇女头顶着渔获。图片来源:Steve Lindridge / Alamy

恩戈齐和维尔斯在会议上承认各国之间存在分歧。尽管如此,他们仍然保持乐观,并表示一旦各国进入文本谈判阶段,这些问题就会得到解决。根据世贸组织规则,渔业补贴协议需要所有成员国达成一致。

协议草案提出主要禁止三类补贴:支持 IUU 捕捞的补贴、对遭受过度捕捞的种群构成影响的补贴、以及导致产能过剩和过度捕捞的补贴。虽然这听起来很简单,但其背后复杂的政治、经济和文化博弈才是真正的挑战所在。

一个主要问题就是发展中国家和最不发达国家要求享有的特殊与差别待遇。谈判各方对最不发达国家享有这一待遇没有异议,但对自我认定为发展中国家的国家提出的免受补贴限制的要求却存在争议。

包括中国在内的不少渔业大国在世贸组织框架下属于发展中国家。中国商务部部长王文涛表示,中国“支持在世贸组织第12届部长级会议前结束[渔业补贴]谈判”。他在 7月15日的会议上强调,结束渔业补贴谈判将是世贸组织为实现联合国2030年可持续发展目标做出的重要贡献。“作为发展中国家和渔业大国,中国将在谈判中承担与自身发展阶段和能力相适应的国际义务”。

会上,王文涛还介绍说,中国未来渔业补贴政策将更加突出绿色导向,将以“零容忍”的态度严厉打击非法捕捞。

皮尤慈善信托基金会(the Pew Charitable Trusts)终止有害渔业补贴项目经理伊莎贝尔·贾勒特(Isabel Jarrett,)告诉中外对话海洋,一项“漏洞太多”的协议将破坏世贸组织的可持续发展目标。她还补充说,最终的协议文本必须确保政府不得补贴“可能伤害鱼类种群的不负责任的做法”。

补贴问题的规模

全球渔业每年获得的补贴总计约 350 亿美元(2280 亿元人民币)。欧洲议会渔业委员会(the European Parliament’s Committee on Fisheries)表示,在这些补贴中,以燃料补贴和免税等形式来提高大型捕捞船队产能的补贴就达到200亿美元。

Oceana的一份报告显示,2018年,排名全球前十的有害渔业补贴国和地区总计提供了154亿美元的补贴。其中,欧盟的补贴规模达到20 亿美元,仅次于中国和日本,排名第三。

皮尤慈善信托基金会的研究发现,全面取消有害补贴可以帮助鱼类种群恢复。具体来说,到 2050 年,这一举措将使全球鱼类生物量增加12.5%,相当于近3500万吨鱼,几乎是非洲鱼类年消费总量的三倍。

过去几年,全球鱼类种群数量持续低于可持续水平,这给推动协议取得进展增加了新的紧迫性。根据联合国粮农组织的最新数据,大约 60% 的被评估种群已经被充分捕捞,30%被过度捕捞。

取消有害补贴是联合国可持续发展目标 (SDG)中的内容。为有害渔业补贴画上句号将被视为在今年 10 月昆明举行联合国《生物多样性公约》第15次缔约方会议(COP15)和11月在格拉斯哥举行《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议( COP26)之前,海洋可持续性方面取得的关键进展。

联合国海洋问题特使彼得·汤姆森(Peter Thomson)在最近的一次网络研讨会上表示:“我们必须在今年达成渔业补贴协议。世贸组织总干事对今年达成协议已经做出了积极表态。我们走过了 20 年的时光隧道,曙光就在尽头。如果我们不能达成协议,那么隧道尽头等待我们的就只有海洋种群数量下滑的暗淡前景。”

翻译:Estelle