里程碑式的北极渔业协定生效

一份刚刚生效的多边协定将防止在脆弱且人类对其知之甚少的北极生态系统中开展商业性捕捞。

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缔约各方将不允许本国船只在中北冰洋大片公海地区开展商业捕捞作业,协定有效期为16年。图片来源:© Bernd Roemmelt / Greenpeace

今年6月,《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》生效,一项十多年来的外交努力终于取得成果。

该协定背后是一系列非同寻常并具有远见的努力,旨在预防一种严重的环境问题的发生。很多时候,政府只能在问题出现后才着手处理,让自己十分被动。这一次,提前采取行动将预防北冰洋大片海域内的不受管制的商业捕捞,防止此类活动对海洋环境造成重大危害。

另一方面,这也是第一个将非北极国家包括在内的针对北极地区的正式协定,缔约方包括加拿大、中国、丹麦(涉及格陵兰岛和法罗群岛)、欧盟、冰岛、日本、挪威、俄罗斯、韩国和美国。

这说明,即便地缘政治局势紧张,各国也能找到实现其共同的自身利益的方法。这一过程中存在许多一度可能颠覆该进程的摩擦——尤其是在特朗普执政美国期间。但随着美国、俄罗斯、中国等主要参与方签署并核准该协定,我们拥有了一件新的、开拓性的海洋保护多边工具。

商业捕捞禁令

协定包括两项基本承诺。首先,缔约各方将不允许本国船只在中北冰洋大片公海地区开展商业捕捞作业。

缔约方承诺在协定有效期内不允许本国船只在中北冰洋大片公海区域开展商业捕捞
缔约方承诺在协定有效期内不允许本国船只在中北冰洋大片公海区域开展商业捕捞,具体范围如上图斜线区域所示。图片来源: Pew Charitable Trusts

该区域至今尚未开展过商业捕捞,这是因为那里一直被冰层覆盖。但北极目前的升温速度是全球的三倍。因此,北冰洋有很大一部分,包括一些公海区域,现在每年部分时间没有海冰覆盖。目前的预测表明,几十年后,整个北冰洋可能每年都有一段时间没有冰层覆盖

那么,这些缔约国政府为什么会同意禁止在这片广阔且越来越容易进入的海洋空间中开展商业捕捞?这主要是因为它们对这部分海洋的生态系统不够了解,无法为成功的,也就是可持续渔业管理,提供可靠的基础。缔约方因此基于“审慎原则”,杜绝环境严重恶化的可能性。

缔约国的第二项基本义务是联合开展一项科学研究和监测项目,以提高对这片人类知之甚少的地区的认识。项目旨在更好地了解该区域的生态系统,并确定是否有可能对协定区域内的鱼类资源开展可持续的捕捞,以及这么做可能产生什么影响。

该项目还将为缔约方提供更多信息来决定未来是否需要通过某个条约来取代目前的协定,从而以可靠的科学为基础,开放可持续商业渔业,并对其进行管理。

协定有效期为16年,之后每次可延长5年。这代表着不同利益之间的妥协:加拿大、丹麦(格陵兰岛和法罗群岛)、挪威、俄罗斯和美国这些渔业管辖区环绕着中北冰洋的公海水域的国家希望更长时间地阻止公海渔业。另一方面,对亚洲和欧盟的缔约方而言,其船队长期在公海地区寻找新的捕捞机会,因此它们更愿意缩短禁捕期。

原住民参与

协定的另外两个方面也值得一提:将原住民和本土知识纳入其科学项目和相关工作,以及保证北极原住民族参与协定的实施。

协定认识到,防止中北冰洋公海中不受管制的捕捞活动,对包括原住民社区在内的北极居民来说利益攸关。尽管居住在北极海岸线附近的原住民族和其他群体不开展公海捕捞,但如果商业渔船造成公海地区鱼类资源枯竭,那么这些社区赖以为生的近岸海洋资源就将受到威胁。

这就是为什么加拿大、丹麦(格陵兰岛和法罗群岛)和美国这三个国家的代表团中包括了原住民社区代表。这让他们所提供的具有说服力的的视角和洞见不致被忽略。

达成一致

这份协定已经酝酿了十多年。它始于2008年美国国会通过的一项决议,要求就一份北极渔业管理协定展开谈判。接下来,美国通过了史上首份北极渔业管理计划(Arctic Fisheries Management Plan),禁止在阿拉斯加以北的一片区域开展商业捕捞。之所以这么做,也是因为缺乏科学知识以确保能够成功地管理在那里开展的捕捞活动。

与此同时,美国开始敦促其在北极圈的近邻——俄罗斯和加拿大——考虑达成一项国际协定,预防或推迟在中北冰洋公海地区的商业捕捞。挪威、丹麦最终也参与到了讨论之中。

尽管当时还不清楚其他四国政府是否会支持就这一协定启动谈判——尤其是俄罗斯对其必要性甚至可取性都表示严重怀疑——但这些国家的代表团还是于2015年在奥斯陆签署了一项不具约束力的宣言

宣言认识到,根据国际法,任何国家的船只都有权在公海开展捕捞活动,因此有必要开展更广泛的谈判,防止中北冰洋公海地区不受管制的捕捞活动。拥有具备在那里开展捕捞的船队的其他国家以及欧盟也应参与这一谈判。

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谈判于2017年11月圆满结束,协定于 2018年10月在格陵兰签署。图片来源:大卫·巴尔顿

前进的障碍

回顾这个历程,有人可能会觉得该协定从一开始就是显然和注定会谈成的。但很难说是这样。这期间,俄罗斯与其他北极国家之间的关系因叙利亚局势而变得非常紧张,2014年入侵克里米亚尤其如此。当俄罗斯试图影响美国2016年总统大选的证据浮出水面,以及近期曝出俄罗斯入侵美国政府计算机系统,都让情况变得更加糟糕。

这些以及其他的摩擦,包括特朗普执政期间中美关系恶化,都曾多次让这一进程险些脱轨。但最终,相关政府选择搁置在其他问题上的分歧,携手应对中北冰洋不受管制的捕捞活动这一涉及各方共同利益的问题。曾一再对谈判进程表达疑虑的俄罗斯成为第一个批准该协定的国家。美国等其他国家不久后也相继批准。中国于2021年5月下旬交存核准书,触发该协定于6月25日生效。

各国政府现在需确定第一次缔约方会议的时间和地点,新冠疫情让这一问题变得复杂起来。尽管这场会议理论上可以在线举行,但事实上,只有面对面才能展开细致的谈判,这是协定得以成功落实所必须的。因此,第一次会议可能要到2022年面对面会议变得可行的时候才能召开。

(本文原载于威尔逊中心极地研究所专栏Polar Points,经中外对话海洋编辑后转载。)

翻译:YAN