给渔业企业“打分”:新政策如何促进远洋渔业改进?

一份由农业农村部公布的远洋渔业企业评分排名获得国际专家积极评价,近年频出的远洋渔业监管新政如何促进行业可持续发展?周辰撰文解读。

一艘行驶在西非海域的远洋渔船,水手们在整理渔获物。图片来源 © Liu Yuyang/ Greenpeace

中国水产有限公司得分106.1,排名第一。舟山震洋远洋渔业有限公司得分54.7分,排名倒数第一。今年上半年由农业农村部公布的远洋渔业履约评估名单引起了关注远洋渔业监管的国际国内利益相关方的浓厚兴趣。

“总体上,中国远洋渔业企业数量多、规模小、实力弱、抗风险能力不强、管理不规范,产业发展模式有待转型升级,涉外违规事件和安全生产事故仍有发生。” 农业农村部渔业渔政管理局张显良在2020年公开坦承。

作为目前全球最大的远洋渔业国,中国如何监管本国渔企的捕捞行为一直备受国际关注。非法、不报告和无管制(IUU)渔业除了威胁渔业资源的可持续性,也不利于中国远洋渔业的长远发展。为了规范远洋渔业,中国近几年进行了多项制度创新,每年公布远洋渔业企业表现排名就是其中之一。

美国智库史汀生中心环境安全项目主任,曾担任美国前国务卿约翰·克里高级顾问的萨莉·约泽尔(Sally Yozell)表示,中国已经开始重视本国的IUU问题,并积极采取一系列行动,是“非常棒”的(fantastic)。

给远洋渔企排名

这是中国自2020年以来第二次公布远洋渔业履约评估名单,涉及对全国180家远洋渔业企业在过去一年履行国际国内远洋渔业管理措施情况进行打分和排名。

公开的评估流程显示,远洋渔业企业会首先进行自评,地方监管部门随后审核,最后由农业农村部形成履约评估结果并公布。

农业农村部网站介绍,具体评估内容包括企业主体、监督管理、履约创新和违规行为等四个方面数十项指标。

其中,“企业主体”指标涉及企业内部管理制度、安全生产和船员管理方面的情况;“监督管理”指标主要关于该企业的渔船是否按要求接受监测并报送相关数据;“履约创新”包括在渔船上使用绿色、可持续的新产品、新技术、新渔具渔法,以及自愿应用先进的监控和追溯系统等指标;“违规行为”则包含各类渔船违法违规行为,包括无证捕捞、非法越界捕捞和故意关闭船位监测设备等行为。

根据评分系统细则,如果企业履行了国际和国内规定,可以得分,如果有任何违法违规行为,会被扣分。但是每年农业农村部仅公布一张显示每家企业总分的排行榜,并没有公布这些企业得分和失分的详细情况。

绿色和平资深海洋项目主任周薇判断,“企业主体”、“监督管理”、“履约创新”这几个指标下的证明材料大多可以使用企业日常运营的材料,但是“违规行为”这个指标的材料提交和核查会比较棘手,主要是信息缺口的问题。

她表示,一方面,企业缺乏主动提交自己违法违规记录的动机。另一方面,管理部门和技术支持单位的核查工作也有难度:目前的技术还无法做到全天候无死角地监督远洋渔船的各项活动,仍然有些违法违规行为会发生在管理部门监督的盲点下。

在目前的这套评分体系中,各省级渔业主管部门负责对其省内的远洋渔业企业提交的履约评估表及证明材料进行审核,而上海海洋大学、中国远洋渔业协会等机构则提供一定的技术支持。

Chinese sailors aboard distant-water fishing vessels
一艘行驶在西非几内亚比绍海域的渔船。图片来源 © Liu Yuyang / Greenpeace

周薇表示,对于过洋性渔船(在其他国家管辖海域内作业的渔船)的违法违规行为,如果入渔国政府和中国政府间没有建立信息沟通机制,入渔国政府未把违规事件转告给中国政府的话,中国政府就很难得知这些违规行为。

周薇称,解决信息缺口这个问题,一方面需要管理部门和技术支持单位主动收集相关信息,另一方面可以通过提高管理的透明度,例如定期公开中国远洋渔船的名单,来弥补信息缺口,并促进社会和公众的监督。

“在美国,当我们的[渔业]公司不遵守规定时,我们会对他们处以罚款,甚至把他们关进监狱。”萨莉·约泽尔表示,据她所知,对远洋渔企进行打分排名的监管手段是全球独一无二的做法。

“更重要的是下一步如何将这些[履约]数据应用到执行中?更具体的信息会不会向公众公开?”

周薇判断,目前这项评估工作还在试行阶段,评估结果应该还不会跟奖惩措施严格挂钩,公开报道中也没有见到这方面的应用。

“中国拥有全球最大的远洋捕捞船队,在世界各地捕鱼。[渔企打分]信息的公开能让西非、太平洋、东非、南美洲的国家在开始与一家中国渔业公司接触并提供捕捞许可时知道这家公司是否是一家‘好公司’,这是非常重要的,” 萨莉·约泽尔说。

国际履约压力

根据农业农村部办的介绍,履约评估制度借鉴了区域渔业管理组织(RFMO)等国际经验,并结合中国实际而建立,当前开展履约评估的目的是“通过正向激励、反向倒逼的方式,引导企业不断完善管理制度,严格执行监管措施……避免发生违规行为”。它还提到计划将履约评估结果作为今后远洋渔业审批、产业政策支持、行政监督管理的考量因素。

目前中国已加入的区域渔业管理组织(RFMO)

• 养护大西洋金枪鱼国际委员会(ICCAT)

• 印度洋金枪鱼委员会(IOTC)

• 中西太平洋渔业委员会(WCPFC)

• 美洲间热带金枪鱼委员会(IATTC)

• 北太平洋渔业委员会(NPFC)

• 南太平洋区域渔业管理组织(SPRFMO)

• 南印度洋渔业协定(SIOFA)

• 南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)

大多数区域渔业管理组织都下设了履约委员会来监督和审查缔约方的履约情况。创绿研究院海洋治理项目研究员陈冀俍表示,各RFMO的条约对在特定区域捕鱼的国家的政府和渔船都提出了一些要求,以实现对渔船活动的约束和渔业资源的养护,保障区域渔业可持续发展。中国的履约评估评分系统实际上就是把国际上对渔船的履约要求和国内的规章制度转换成了一个打分体系。

陈冀俍介绍,RFMO对捕捞的监管,一方面通过实时船位数据的监控,另一方面是通过港口国、沿岸国和船旗国的合作。港口国查看渔获上岸的情况,沿岸国会有一些海岸警卫队进行巡逻。“一般每个渔业国家有一个渔业管理中心掌握所有渔船的行动,然后在RFMO的要求下,他们需要对被RFMO判定违规的渔船进行行政或法律上的处理。”

据他表示,目前RFMO的管理标准正在逐渐提升,履约要求水涨船高。而一些渔业管理比较好的国家,也会试图出口自己的管理标准,给其他国家造成一定压力。

中国大力加强远洋渔业管理

中国农业农村部发布的《中国远洋渔业履约白皮书(2020)》披露,截至2019年底,中国拥有合法远洋渔业企业178家,批准作业的远洋渔船2701艘,其中公海作业渔船1589艘,作业区域分布于太平洋、印度洋、大西洋公海和南极海域,以及其他合作国家管辖海域。

为科学养护渔业资源,“十三五”远洋渔业发展规划表示,原则上不再批准新增远洋渔业企业和远洋渔船,将远洋渔船总量控制在3000 艘以内。

The busy port of Zhoushan, Zhejiang province
繁忙的舟山港口。图片来源:Alamy

“维持对捕捞能力的控制也有助于打击IUU,如果捕捞能力过大,渔船为了竞争渔业资源,就有可能铤而走险进行违法捕捞。”周薇预计,“十四五”期间,同样的要求将继续维持。

萨莉·约泽尔认为,中国还应该更进一步,取消助长过剩产能和过度捕捞的燃料补贴,这种补贴允许更大的船只在外捕鱼更长时间,捕捞更多的鱼。

周薇介绍,中国政府近年来加强远洋渔业管理,修订和新增了一系列的管理规定,有些措施相比国际水平已经属于非常严格的措施。例如船位监控系统的数据上报频率要求每小时一次(之前是四小时一次),对转载渔船的观察员实施100%的覆盖等。

农业农村部称,2020年新修订的《远洋渔业管理规定》明确建立远洋渔业从业人员“黑名单”制度,存在严重违法违规行为的企业主要管理人员、项目负责人和船长,在一定时期内被禁止从事远洋渔业活动。

周薇认为, “黑名单”的对象是远洋渔业从业人员,而履约评分的对象则是“企业”,这几套制度通过不同的方式来共同促进管理。

“来自社会和公众的合理的监督,也能促进企业更注重自己的履约管理。”周薇表示,如果翻看渔业管理部门过去几年中关于涉事远洋渔业企业违法违规问题的调查情况和处理意见,会发现很多案件线索来自国内国际社会和公众的监督举报。

中国未来还需在制度层面继续完善相关管理规定和措施。农业农村部表示,中国支持通过港口监管加强打击IUU渔业活动,积极研究加入联合国粮农组织(FAO)的《港口国措施协定》,开展部门协调,逐步提高港口检查能力。

萨莉·约泽尔说,她希望中国能尽早成为港口国措施协定的成员国:“对海产品实施追溯,并阻止非法捕捞产品进入市场的机制正在全球范围内扩展。”

“监管IUU捕鱼行为,并不会导致海鲜涨价,也不是为了让大家少吃鱼,” 萨莉·约泽尔说,非法捕捞不仅会让海里的鱼更快消失,也会伤害守法的企业。而通过创造一个公平的市场环境,让渔业资源更加可持续化,人们也可以因此吃到更多野生捕获的鱼。”