公海生物多样性谈判需解决机制性问题

各国期望达成管理公海生物多样性的国际条约,但谈判需要解决全球条约与现有区域和行业机制之间关系的问题,陈冀俍撰文分析。

图片来源:MariusLtu

在刚刚过去的9月,全球各国政府代表在纽约联合国总部进行了公海生物多样性条约(BBNJ)的第一次政府间谈判。如何在公海现有的行业和区域机构基础上,建立全球海洋保护区设立程序和制度,是谈判的四个重要组成部分之一。

BBNJ谈判旨在保护公海生物多样性、保障生物资源可持续利用,其历程可以追溯到2004年联合国建立公海生物多样性研究小组,不过直到2017年才定下政府间正式谈判的计划。因为谈判涉及的区域面积占全球总面积的45%,其结果的生态影响巨大而深远,堪比气候领域的“巴黎协定”。

人们期待谈判中的法律文书,能够支持在公海建立保护区系统,以此终结公海中各种区域和行业组织“碎片化”管理、为公海的生物多样性的利用和养护提供综合全面的制度安排。但谈判需要解决一些根本的机制问题。

不损害现有机制

说到海洋保护区,现有的行业和区域性机构很多已经开展了海洋保护区选划的工作,这些机构包括但不限于:管理海底矿产开发的国际海底管理局(ISA)、保护区域性自然文化遗产的联合国教科文组织(UNESCO)、管理农林渔业的联合国粮农组织(FAO)、促进航运安全的国际海事组织(IMO),以及旨在保育全球生物多样性、促进可持续利用的生物多样性公约(CBD)等。

这些机构或条约下已经设立或建议划定的保护区保护力度各不相同。例如CBD进程下划定的生态或生物重要区域(EBSAs),只是识别出来的优先区域,并无实际保护行动;区域渔业组织(RFMOs)所设立的临时禁渔区,海事组织设立的排放控制区等,则不仅识别了区域,而且确定了边界和相应的管理措施。

“不损害现有机制”是BBNJ条约谈判的重要原则,也是各国的基本共识。一方面,现有的机制对于自己管辖范围内的活动已经形成了一套运行中的管理机制,新的条约没有必要推翻重来;另一方面,现有的机制也不愿意失去自己的地位,被新的协定替代或者成为其附属。现有区域和行业组织如何与BBNJ的海洋保护区进程相协调,是协议谈判中的关键问题之一。

前车之鉴

现有的一些国际公约就存在与区域/行业组织机制协调的问题。《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约》(OSPAR)的缔约方大会于2010年通过了建立海洋保护区网络的决定,迄今已经建立了7个公海保护区。但OSPAR自身没有相应海域的管理权限,遂通过缔约方国家在其所在的区域组织内合作,促使区域组织采纳相应的安排。

世界海洋保护区 = 5,878个区域。 紫色部分显示了潜在的国家管辖区域(距离海岸200海里)。来源:IUCN

实践中,有些区域组织,如东北大西洋渔业组织就采纳了OSPAR的安排,将其管理权限区域内的相应区域设为禁渔区。但也有一些组织,如国际海底管理局和国际海事组织,至今仍未作出相应决定。OSPAR在实践中出现的困难体现出了区域/行业组织对于来自外来影响力的抵触。这也是“不损害现有机制”原则的现实根源。

新的BBNJ协定是否要超越这种模式,代表全人类对区域/行业组织起到监督和指导的作用,是谈判的焦点之一。如果BBNJ条约的缔约方大会可以直接要求区域/行业组织执行关于保护区的决定,一方面将有可能动摇“不损害现有机制”的原则,另一方面也带来了保护区域外国家的决定权与区域组织成员国决定权的权重问题。区域外的国家有权决定区域内国家如何使用相应海域吗?是否可以赋予域内国家一票否决权?这些问题都需要谈判来解决。

各执己见

在BBNJ的海洋保护区讨论中,已经形成“全球模式”、“区域模式”及“混合模式”三种管理机制的选项。三种模式的关键区别在于谁掌握最终决策权。

全球模式主张建立一个全球机构,进行统一管理和决策。区域模式强调区域主体的决策权,不建立全球层面的监管,而是发挥区域组织的作用并利用其已有经验。混合模式主张强化区域保护机制,但同时提供国际统一的指导和监督。

在刚刚结束这轮谈判中,环保组织和发展中国家普遍支持的是全球模式,希望等级更高的国际条约能够有力地敦促行业和区域组织加大力度建设保护区。区域和行业组织原本在结构上优先对自己的成员利益负责,而BBNJ条约一旦缔结,原则上这些机构就需要回应来自于条约所代表的“全人类”的保护需要。

区域模式的支持者较少,其代表是俄罗斯。事实上,俄罗斯一直反对BBNJ条约的谈判,认为现有机制已经足以解决公海生物多样性的问题。

混合模式的支持方主要是发达国家,其中有一些是传统的海洋强国。采取这种立场的原因可能一方面是要保持自己原来在区域组织内的优势,另一方面需要BBNJ条约为自己将来在区域组织内的议程提供支持例如新西兰是个渔业强国,也很注重渔业资源的养护,BBNJ条约的保护区建议可能可以支持其在区域组织中关于设立禁渔区的诉求。

中国在发言中没有明确表态支持哪个模式。但从之前的谈判发言来看,中国认为“新的国际文书在多数情况下不会与现有文书或机构所规定的海洋保护区措施发生重叠”,因此BBNJ协定不会对现有区域和行业运行机制进行干预。不同于俄罗斯的是,中国支持通过BBNJ条约的缔约方大会来做出设立保护区的决定。

谈判下一步

按照BBNJ谈判计划,在2020年结束之前还有三次谈判。这三次谈判将对今年9月会议上收集的建议进行选择、合并和精简,最终形成条约的文本。是否能够达成一致,不仅取决于条约与各种机构组织、国家之间利益的平衡,也取决于各方对保护区潜在价值的认识。

就像《科学进展》八月号的社论结尾所说的,公海制度的建立“将考验我们的人性、合作能力以及我们对未来的集体想象”。