中国需控制远洋捕捞渔船增长

中国远洋捕捞船队的迅速增长给全球渔业资源带来压力,政府亟需加强监管。

Fishing inside the 20-metre Isobath Zone in Guinea Bissau, West Africa

 

远洋捕捞(DWF)是指发生在公海或主权国管辖海域的渔业捕捞活动。数百年来,各国的捕捞船队前赴后继地奔赴远海海域。近年来中国远洋捕捞船队开始大量扩张,恰逢全球鱼类资源因过度捕捞正面临前所未有的压力。由于同时期其他国家的大型船队规模维持不变或有所缩减,中国远洋捕捞船队不可避免被推上风口浪尖。

绿色和平发现, 2014至2016年间,中国远洋渔船(在中国水域以外海域作业的船只)数量增长了400艘,总数达到近2900艘。此前在2012至2014年间,中国远洋渔船数量也以年均15%的增幅扩张。由于国际社会尚未对远洋捕捞的定义达成一致,因此很难对中国与欧美船队的规模进行比较。但现有数据表明,欧美船队规模似乎远小于中国船队。2008至2014年间,欧盟远洋渔船数量从718艘降至289艘。而2015年,美国仅拥有225艘大型远洋渔船。

最让人担忧的是,面对全球鱼类资源危急的现状,中国远洋捕捞船队规模仍在扩大。联合国粮食农业组织今年发布的世界渔业和水产养殖状况报告发现,有据可循的商业化开发海洋鱼类中,平均90%在过去10年间都被过度捕捞,或是捕捞数量已达到渔业可持续发展的极限值。

一位船员正在割一条犁头鳐的鱼鳍
一位船员正在割一条犁头鳐的鱼鳍。鳐鱼与鲨鱼同属软骨鱼类,有些犁头鳐被认为肉质不佳,但鱼鳍常被制成鱼翅出售,因此在渔船上被割鳍弃身。图片来源:Liu Yuyang / Greenpeace


远洋捕捞制造争议

中国远洋捕捞业占中国海外投资总量不足0.1%,但却越来越多地成为造成中国与其他国家在外交、商业以及环境方面紧张局势的事由。不幸的是,相对于船队的扩张,捕捞活动的监管工作却严重滞后。

自2014年起,至少97起涉嫌非法、不报告和不受管制捕捞活动(IUU)的案件分别与16家中国人所有或经营的企业有关联,其中90件发生在非洲水域。其中最具争议的一次事件是中国船只因在南大西洋非法捕捞而被阿根廷军队击沉

中国远洋捕捞船队约半数都集中在其他国家水域作业,其对当地和区域海洋生态系统的影响取决于当地是否存在强有力的生态系统保护标准。沿海国家监测和控制捕捞活动的能力也十分重要,因为执法不严有可能增加非法、不报告和不受管制捕捞活动(IUU)发生的几率。

作为一个遵守国际法的渔船船旗国,中国必须确保本国远洋捕捞船队遵守法律,维护渔业的可持续发展。然而,法律法规的不完善却意味着可持续捕捞实践并没有得到广泛推行。例如,拖底作业等具有破坏性的捕鱼方法仍未被彻底禁除。目前,中国正在国内严厉打击此类捕捞方法,并出台指令,要求限制拖网渔船的建造以及其他破环性捕鱼工具的使用,但此种限制的范围尚未扩大到在本国水域以外作业的船只。

另外一方面,政府较少参加与获取他国渔业资源相关的重要协商活动,往往由中国远洋渔业公司参会,这意味着公众对此类协商缺乏有效的监督。

绿色和平组织对一些在非洲水域开展捕鱼作业的中国公司进行了调查。这些公司与沿海各国私下直接达成了超出当地法规许可的捕鱼许可协议。协议内容包括免除海上转运限制,无需在政府指定的、方便监督和征税的港口出售捕获的鱼虾等。这些私人协议极有可能造成过度捕捞合法化,也让海洋保护工作更为艰难。

大西洋几内亚比绍海域
大西洋几内亚比绍海域。渔船经过一天的航行到达作业区域,船员们正在收锚,准备开始捕鱼。图片来源:Liu Yuyang / Greenpeace

船旗国和沿海国家都必须加强此类私下协议的透明度。欧盟的做法值得参考:它通常会与沿海国协商拟定双边渔业协议,明确规定悬挂欧盟国家国旗的船只在该国专属经济区内捕鱼作业需遵守的条件,其中包括对欧盟船只进入协议海域的数量进行限制,防止出现过渡捕鱼;提高捕捞努力量/渔获量的透明度;遵守人权公约等。此类协议确保了悬挂欧盟国家国旗的船只在既定的框架内作业,且不会购买私人捕捞许可证。协议文本及规程都向公众开放,接受公众监督。

中国远洋捕捞船队活动的区域一半受区域性渔业管理组织(RFMOs)的管辖。这些组织的建立大多是为了管理在国家海域及国际水域间穿梭活动的洄游性物种,因此需要进行全球性管理以避免过度捕捞。中国加入了8个区域渔业管理组织,欧盟则至少加入了13个。

区域渔业管理组织旨在营造更公平的竞争环境。他们通常会公布最新的鱼获数据、许可船只记录、鱼类资源状况信息、以及商定的法规,包括管理和保护措施及报告和遵守要求等。理论上,中国远洋捕捞船队经营者应该和其他国家的船队经营者一样,遵守相同的规则。但区域渔业管理组织的保护措施同样存在漏洞。组织成员可以选择退出,组织本身又缺乏完善的实施细则,这就意味着若某一渔业国家决定不顾科学建议推行扩张计划,能够阻止它的方法非常有限。

区域渔业管理组织存在的另外一个问题就是,限制渔获量的统计方法往往会造成“抢鱼大战”,各国纷纷尝试设立较高的历史捕获量记录,从而在配额分配时提高自己在既定鱼类资源中所占的份额。中西太平洋管理委员会(WCPEC)在对南太平洋长鳍金枪鱼渔业管理协商过程中就发生了此类情况。2010年以来,该鱼种的渔业管理措施就相当薄弱。在中西太平洋管理委员会2014年的年会上,中国政府将该领域的渔船数由100艘扩大至400艘,而一些专家及非政府组织对南太平洋长鳍金枪鱼数量现状表示了担忧。区域渔业管理组织的决策机制要求成员国必须达成一致意见。

补贴促增长

中国远洋捕捞船队的快速增长大大地推动了渔业资源的获取,而税收减免、中央政府的燃油补贴、以及省市级政府提供的船只建造补贴更是助长了这一情况。绿色和平组织搜集的事实证据显示,省级政府的补贴接近一艘远洋渔船建造成本的一半。

此外,中国一家股票安全公司分析估计,每年中国远洋捕捞企业的非捕捞所得收入中平均80%来自政府提供的燃油补贴。就像中国的煤炭和钢铁部门那样,巨额的补贴带来了行业的繁荣。中国政府最后一次公布远洋渔船燃油补贴数据是在2011年,当年的补贴总额是26.8亿元人民币(4.253亿美元)。

山东和福建两省在推动中国远洋捕捞能力发展方面扮演着尤其重要的角色。2012至2014年间,中国新增的630艘远洋渔船中有三分之二由这两个省份投建。

中国政府日渐感受到国际社会对其船队增长的担忧,但与此同时,各省又难以放弃船队持续增加带来的GDP增长。福建省正计划在2020年之前实现远洋渔船数量翻一番,从2014年的500艘左右提升至900艘。山东则微调了自己的计划,将2020年的目标从原计划的600艘重新调整至500艘。

随着远洋捕捞船队规模的扩大,相关企业的数量也有所增加。2010至2014年间,共有53家远洋渔业公司成立,预计2016年的官方数字将更高。这些快速涌现的新企业增加了出现非法、不报告和不受管制捕捞活动(IUU)的风险,不论这些违法是蓄意为之还是不了解地方或国际法律造成的。绿色和平组织发现,2014年以来媒体报道的涉嫌IUU的11家中国企业中,约有5家成立于2010年以后。

大西洋塞内加尔海域
大西洋塞内加尔海域。石轮机长所在的福远渔渔船正在返回达喀尔港口。图片来源:Liu Yuyang / Greenpeace


监管不力

要想遏制IUU,就必须有一个完善的监测、控制和监察程序。来自非官方的数据显示,中国在对IUU的快速反应处理方面比其他捕捞大国要慢,中国政府已经把船舶监测系统(VMS)的管理权下放给了中国远洋渔业协会。把船旗国的监管责任下放给代表经营者利益的私人组织,监管效果可想而知。

目前,中国政府要求船只至少每4小时自动报告其GPS坐标,这一频率远不足以对船只进行监控。科学界和致力于海洋生态保护的国际非政府组织担心,不提高监测频率,船舶监测系统很难有效制止非法、不报告和不受管制的捕捞活动。

其他船旗国已经出台措施,要求船只至少每两小时自动报告GPS坐标、船速以及航向,甚至将捕捞某些鱼类的船只报告频率提高至每15分钟一次。

中国的监测、控制和监察程序非但没有成为高效运作的实时管理工具,更像是为确定燃油补贴分配作参考,或是为遭遇正式投诉时提供辩护的法律依据。

改革良机

《渔业法》(1986)以及《远洋渔业管理规定》(2003)的修订时中国提高渔业可持续性标准,加强对远洋捕捞船队的管理的绝佳时机。

正在讨论的提案中包括对涉嫌开展IUU的企业和船只采取惩罚措施。尽管这些措施会给违法企业和船只带来重大影响,但中国应当确保针对远洋捕捞船队的环境要求达到最高适用标准,并推动环境影响较低的捕鱼方法取代不可持续的方法。

然而,将更多责任下放给省级政府的提案着实令人担忧。虽然目前企业捕捞计划仍需提交中央政府审批,但地方政府权力已足够大,并成为中国远洋捕捞船队不可持续发展的主要推手,进一步的权力下放可能无法解决扩张问题。更好的解决办法是提高国家农业部渔业局的人才建设,以应对因船队规模迅速扩大而日益沉重的管理负担。

虽然收回船舶监测系统中心的控制权会增加中央政府的负担,但政府必须从远洋捕捞协会处收回这一权利。政府还应引入实时监测和预警机制,确保船舶监测系统中心能够快速应对疑似的IUU捕捞活动。

中国还可以通过取消某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴——如船只建造以及燃油成本等——来提高自身的“软实力”。中国应该支持那些有利于海洋资源可持续开发的活动,包括促进科学研究,与其他国家合作,共同对船队作业展开有效的监测、控制和监视,打击IUU捕捞活动等。

中国已经从《渔业法》修订草案中删除了补贴相关的条文,这是一个积极的信号。在此基础上,中国还需保证各省坚持贯彻中央的指导。在远洋捕捞船队的捕捞能力得到全面准确的评估之前,应暂停新船只的建造。现有针对远洋捕捞船队的补贴,不论种类,应一律重新审核,从而消减过剩的捕捞能力,让远洋渔业朝着更加环保和可持续的方向前进。

 

翻译:金艳