求解中国远洋渔业的“输血依赖症”

中国是否应该继续为远洋渔业提供燃油补贴?该问题凸显了补贴政策与环保目标之间的紧张关系。

Fishing vessels moored in the port of Zhangzhou, Fujian Province

停靠在福建漳州的渔船,摄于2014年7月31日。图片来源:Wen Wenyu / Greenpeace

8月8日,环保组织绿色和平发布报告称,中国中央政府对于远洋渔业的燃油补贴以十亿计,而且呈不断增长的态势。快速增长的燃油补贴在很大程度上刺激了近年远洋渔船的建造热潮,但补贴支撑起的远洋渔业并不能带来经济效益。

而作为全球最大的水产品生产国、消费国和出口国,中国的渔业资源已显著衰竭。

国际关注
去年12月,WTO第十次部长会议曾集中讨论备受关注的“渔业补贴协议”,其中60%的补贴被认为会直接或间接造成过度捕捞以及非法捕捞。据全球海洋委员会估计,自1950年全球渔业资源已经衰竭了63%。

事实上,中国对于远洋渔业的补贴存在多种形式。而燃油补贴是其中最重要且金额最大的。光大证券的研报显示,燃油补贴是远洋渔业行业的业绩稳定器,约占到整个营业外收入的80%。

在分析中水集团远洋股份有限公司上海开创国际海洋资源股份有限公司两大央企财务表现的基础上,绿色和平发现,如果去掉政府补贴,两家公司在近年的运营中将毫无利润可言。

中国远洋渔船与补贴金额数量
中国远洋渔船与补贴金额数量(2007-2011) ,绿色和平据农业部渔业局,《中国渔业年鉴》


“输血依赖症”

大型国企是如此,民企也不例外。“近年来远洋渔业的生意并不好做”,船东郑老板从事远洋捕捞已近三十年,他告诉中外对话,“大家都知道的,渔业资源整体在衰退;而且远洋里的渔船越来越多了”。

“捕获情况不好的时候,补贴就占营收的大块儿了,大的船每年能得到燃油补贴400-500万,偏小的船也能补贴一百多万。”

郑老板来自浙江舟山,拥有中国最大的渔场舟山,现在舟山计划建设国家远洋渔业基地,打造一支现代化的远洋渔业船队,并有到2020年全市远洋渔业总产量达到60万吨的目标。

绿色和平报告作者李硕表示,从经济性的角度来看,政府补贴并没有起到扶植企业做强的作用,拿纳税人的钱“人工输血”到一个不挣钱的行业,这不是一笔划算的帐;从环境效益来看,远洋渔船的数量远远超过了环境的承载力。换句话说,补贴使得整个行业陷入了效益越低、越需要补贴,而越补贴、效益越低的死循环。

一艘非法行驶在几内亚比绍海域的中国渔船
一艘非法行驶在几内亚比绍海域的中国渔船,摄于2014年11月14日。图片来源:Giri Rezac / Greenpeace ​

保护弱势群体

由于油价调整对远洋渔业可能造成的影响,2008年国务院在下发有关成品油价格和税费改革的通知时,专门提到,该行业因油价调整而增加的成本由中央财政给予补贴。在这项政策中,远洋渔业企业与种粮农民和低收入群体一起,被认为需要获得中央政府的照顾与扶持。

山东大学威海分校海洋学院教授王亚民告诉中外对话,针对渔业的燃油补贴最初是在费改税的大背景下出台的。当时养路费不再单独征收,而是计算后加入油价。而渔民用油却不上道路,相当于每个渔船多负担了上万元油品涨价的费用。为了减轻渔民负担,财政部规定,通过计算渔船的平均用油量,得出总体多负担的渔民养路费用,一体返还。

但是,美国智库国家亚洲研究局的渔业专家Tabitha Grace Mallory在整体分析渔业补贴的基础上,认为中国的燃油补贴是以增加渔业产能为政策目标的,与同时期力图保护海洋环境的政策相冲突。定量分析得出的结论是,95%的渔业补贴会威胁鱼类资源的可持续性,从长期来看,还会削弱渔业整体的经济可行性。

补贴改革

值得注意的是,渔业燃油补贴也是化石能源补贴的一部分。

随着《巴黎协定》的达成,国际社会应对温室气体排放的进程驶入快车道。5月的七国集团峰会和6月的二十国集团能源部长会议上,“淘汰无效的化石能源补贴”都是热议的话题。

绿色和平的李硕强调,针对远洋渔业的燃油补贴也应该放在这个大的框架下去考量。“燃油补贴是对化石能源的补贴,是关乎环境保护、气候变化的议题”,李硕建议,在考虑到弱势人群合理需求的基础上,逐渐地替代渔业燃油补贴。

随着全球海洋环境日益退化,国际社会对海洋生态系统保护愈加重视。对外经济贸易大学法学院教授边永民表示,现在的问题不是要不要改变,而是如何改变和什么时候实施的问题。

积极的信号

中国政府也在释放积极的政策信号。2015年,财政部、农业部发布关于调整补贴政策的通知,指出自2006年以来的渔业油价补贴政策覆盖面广、规模大、持续时间长,扭曲了价格信号,与渔民“减船转产”的政策不相适应。

“减船转产”政策是中国农业部针对渔业资源枯竭、行业产能过剩提出的。近年来,远洋渔业正在重蹈陆上传统产业的覆辙,暴露出诸如钢铁、水泥、煤炭等产业的通病。以降低捕捞强度、鼓励渔民转岗为政策目标,新的规定提出补贴支出与船只用油量脱钩,希望提高渔业用油价格,利用价格机制调节渔船数量,把省下来的补贴资金用于帮助渔民转产、发展休闲渔业、可持续渔业等方面。

按照最新的政策目标,到2020年,全国海洋捕捞总产量减幅比例应不低于20%。“减船、转产、逐步取消柴油补贴都是渔业可持续发展的配套政策”,中国水产流通与加工协会首席营销顾问樊旭兵说,“这是一个很复杂的问题,必须把方方面面的政策配套到位”。