世贸组织取消渔业补贴对中国意味着什么

在2020年之前取消有害渔业补贴的目标对全球最大的捕鱼船队来说是一大考验。

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世界贸易组织必须在今年达成协议,取消导致全球鱼类资源锐减的有害补贴。而受此举影响最大的或许非中国莫属。

中国的捕鱼船队,无论从规模、渔获、还是获得的远洋捕捞燃料补贴等支持来说,都堪称世界之最。据联合国粮农组织(FAO)称,为了满足日益增长的需求,全球捕鱼船队不断扩大,导致33%的鱼类种群遭到不可持续的捕捞,90%已经完全开发。


2016年研究人员确认定的全球每年渔业补贴总额为350亿美元(按2009年的货币价值计算),其中有害补贴为200亿美元,而工业捕鱼获得的补贴则占去了85%。2018年一项研究发现,如果没有42亿美元的补贴,一半以上的公海捕捞将无利可图。此外,中国大陆、中国台湾、日本、韩国、印度尼西亚和西班牙占全球外海捕鱼量的80%。研究人员估计, 仅中国大陆,2014年的公海捕捞量就占全球总量的21%,占2014至2016年间全球平均渔获量的19%。

2001年,世贸组织正式承认需改革渔业补贴;4年后,成员国纷纷呼吁取消助长过度捕捞的激励措施。谈判一拖就是10年,但在2015年联合国通过17项可持续发展目标后变得紧迫起来。其中,目标14.6要求到2020年,取消助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴,以及对非法、未报告和无管制(IUU)捕捞活动的补贴。世贸组织2017年12月举行的最近一次部长级会议未能就渔业补贴问题达成协议,但164个成员国确实同意加倍努力,争取在2019年年底前达成协议,这必须要所有成员国协商一致才能达成。

今年,谈判代表每个月都在日内瓦的世贸组织总部参加会议,试图打破僵局。禁止渔业补贴的协议将对海洋健康和国家经济产生深远影响。和《巴黎协定》等其他国际协议不同,世贸组织的行动有法律效力,有约束力。

“世贸组织是一个真正有执法能力的机构,所以谈判很艰难,很复杂,”皮尤慈善信托基金减少有害渔业补贴项目主管伊莎贝尔·贾雷特说。

观察人士称,迄今为止中国在谈判中一直很低调,没有公开表明立场。但从中国提出的限制渔业补贴的新方案来看,以及通过回顾其不断变化的政策和政府报告,采访渔业从业者,我们可以了解中国将如何应对世贸组织关于补贴的协议,及其渔业受到的影响。

“中国在特定环境问题的许多方面处于领先地位,也表达了参与《生物多样性公约》等全球环境工作的意愿,”贾雷特说。“中国已经出台了减少国内渔业燃料补贴的政策。但是更重要的是,中国不应止步于国内。”

渔业超级大国的诞生

1985年,中国派遣到非洲沿海捕鱼的拖网渔船只有几艘,而如今中国海外船队已增至3000艘(据美国政府分析,2017年上半年有2400多艘中国渔船在海上作业)。中国农业农村部2016年7月发布的一份报告指出,中国捕鱼船队的作业海域分布在40个国家的领海以及大西洋、印度洋、太平洋和南大洋的公海。

“成立了100多家驻外代表处和合资企业,建设了30多个海外基地,在国内建立了多个加工物流基地和交易市场,”渔业“十二五”规划(2011-2015年)回顾报告称。

这一扩张的背后是数十亿美元的补贴。华盛顿大学专门研究中国渔业政策的副教授塔比莎·格蕾丝·马洛里在一篇论文中以中国政府报告和其他中国信息源为基础计算得出,2013年中国在渔业补贴上投入404亿元,其中94%左右都是燃料补贴。

马洛里正在更新数据,初步估计2016年的燃料补贴为略低于80亿人民币。“减少了一大块,看起来不错,”马洛里同时还担任总部位于西雅图的咨询公司中国海洋研究所(China Ocean Institute)的首席执行官。“我猜中国肯定是削减了对国内船队的补贴,而对远洋船队的大量补贴仍会保留下来,与中国专家的对话证实了我的这个猜测。

为解决其领海鱼类资源锐减的问题,中国对国内渔船实施限制,严打非法捕捞,同时扩大水产养殖。国家海洋局报告称,2017年前9个月中国国内水域野生鱼类捕捞量同比下降11.9%,境外捕捞量增长14.2%。2017年的野生鱼类捕获总量下降7.7%。

马洛里说,获得中国渔业的统计数据越来越困难。“自我2016年发表论文以来,关于补贴的报告透明度大幅下降,”她说,并指出不愿披露补贴数据的远不止中国一个。“也许审查力度加大让他们退缩了,或者因为要参加世贸组织的谈判,他们也在犹豫,不知道自己在做什么。”

马洛里说,更令人困惑的是,中国把用于支持渔船退役、消减捕捞能力这种有益补贴和用于翻新或建造船只这种破坏性补贴的数据合并起来了。她说自己获得的2018年的数据显示,这些补贴59%发放给了远洋捕鱼船队。“数据显示远洋捕鱼仍得到很多支持,但这里把船只的处理和建造混在一起了。”马洛里说。 

不断变化的政策

很明显,中国在过去几年里已经释放出了渔业政策改革的信号,承诺到2020年将国内渔业燃料补贴消减40%,将海外渔船数量限制在3000艘,并与其他国家一致同意禁止在南极洲附近“生态脆弱”的水域捕捞磷虾(但中俄两国在扩大该地区海洋保护区面积的谈判中投了反对票

最新的“五年规划”(2016-2020)中也少了之前规划中的胜利基调。

农业部2017年8月发布的“十三五”全国远洋渔业发展规划称:“国际海洋渔业管理正在发生重大变革。远洋渔业传统发展模式亟待改变。远洋渔业的进一步发展面临一系列严峻挑战。‘十三五’是我国远洋渔业发展的关键转型期,更是迈向远洋渔业强国的重要机遇期。

粮农组织在2018世界渔业和水产养殖状况报告中指出,“如果上述规划和进一步改革得到充分落实,目标得以实现,预计中国水产养殖产量的增长速度将放缓,捕捞渔业也将大幅减产。”

一项可能的渔业补贴协议

全面的世贸组织协议将会是什么样子目前还未可知。中国在世贸组织今年6月召开的会议上提交的提案中表示,将逐步限制并减少补贴。

“渔业补贴谈判的最后期限日益临近,但谈判中的关键问题仍未得到解决,”提案指出。“在补贴导致的产能过剩和过度捕捞问题上,各方的立场仍有较大差距。与其他模式相比,补贴封顶的模式是一种相对务实的模式,兼顾了(规范的)约束性与灵活性,在保障渔业可持续发展的同时,也给成员保障社会与经济可持续发展留出了政策空间。”

根据中国的提案,成员国可选择以下3种上限的其中之一:

  1. “补贴上限等于基准期内成员国提供的平均上限基数的X%;或
  2. 补贴上限等于基准期内成员国野生海洋渔获总量平均上岸价值的Y%;或
  3. 补贴上限等于基准期内全球渔民人均限额乘以成员国渔民人数后得出数值的Z%。”

封顶政策不适用于促进可持续渔业的补贴。最不发达成员国应当免除封顶和消减补贴的要求。

另外主要还有澳大利亚和美国3月公布的一项提案。该提案建议将成员国分为三类,分别设置渔业补贴上限,并最终逐步取消补贴。”

占全球野生鱼获量0.7%及以上,或占全球海产品出口总量0.7%的28个国家为“一级”国家。这些国家之间可以展开谈判,确定每个国家的补贴上限和补贴消减的时间表。二级国家——在全球市场占比超过0.05%但低于0.7%的51个国家。这些国家同样可以通过谈判确定上限,或者接受500万美元的年度补贴上限。最后市场份额低于0.05%的57个三级国家无需设置上限。

提案要求各国必须报告补贴相关的最新信息,有任何变化都需通报。提案的时间表很紧迫:各国需要立刻并在未来数月内披露各自的补贴情况,一级和二级国家需要谈判确定补贴上限和削减承诺,并在年底前达成最终协议。

“这肯定推动了讨论,”皮尤的贾雷特在评价澳美的提案时说。“不一定是万灵药,但确实在推进谈判。这种级别的政策改革不可能一蹴而就。我认为大家都知道不可能到了2020年1月1日,你随便按个开关,补贴就全没了。”

中国尚未就澳美提案公开表态,记者也未能联系到农业农村部官员置评。但在2019年5月提交给世贸组织的一份文件中,中国表示支持就渔业补贴问题达成协议。“尽快完成谈判很重要,”文件指出,“即将达成的协议应提供全面有效(的条例),禁止某些导致过剩产能和过度捕捞的渔业补贴,并取消助长非法、未报告和无管制(IUU)捕捞活动的补贴。”

鉴于燃料补贴是为远洋渔业提供财力支持,任何上限都可能给中国造成最沉重的打击。

但也许最大的问题,也是与中国尤为相关的一个问题就是各国能否通过掩盖海外捕鱼作业的所有权来回避补贴协议。 

规避行为

当前世贸组织有关渔业补贴的工作文件提出,一国不顾船只悬挂的船旗而对其发放补贴,则该补贴应算在该补贴发放国的名下。。当然,这取决于成员国准确地向世贸组织报告补贴和船只所有权情况。

例如2018年,伦敦的非营利组织环境正义基金会公布了一项关于中国在非洲渔业影响力的调查结果。这篇名为《西非隐藏的中国舰队》的报告发现,加纳90%的工业拖网渔船都与中国有关。

马洛里指出,中国通过为外国船队提供资金以及与其他国家和公司达成合资协议建立海鲜加工厂的方式来扩大海外捕捞业务。中国在那些缺乏能力,无法落实国内外法律的国家中拥有广泛的捕捞作业和经济利益。

“这就是他们回避补贴问题的方式吗?”她问。“在海外建立加工设施,就是在支持这个行业。一家中国企业提出在乌拉圭建一个加工中心,这算是乌拉圭对这个产业的支持还是算中国的?”

另一个问题是,如果中国的工业拖网渔船退役了,这些船只会不会被卖到其他国家重新投入使用?

贾雷特说:“确实有担忧,国际渔业管理方面也一直存在船只悬挂不同国家船旗的情况。关于这个问题也有过讨论。但我们必须认识到世贸组织不是渔业管理组织。对世贸组织而言,重要的是确保制定有效的(法规)来规范补贴,这显然属于世贸组织的职权范围。要确保没有明显漏洞。”

世贸组织的下一步行动

尽管谈判近20年仍未达成渔业补贴协议,世贸组织仍面临越来越大的内部和外部压力,要求其在2019年最终期限之前达成协议,证明自己是一个有效的多边组织,尤其是世贸组织已经把两年一次的部长级会议推迟到了2020年。

“老实说,面对现在特朗普政府挑起的贸易战,世贸组织展开政治斡旋非常困难,”总部位于马德里的咨询机构Varda集团董事、世贸组织长期观察员雷米·帕门蒂尔说,“每个人都觉得,世贸组织改革是下届部长级会议的首要议程。”

“我们都知道自己还有别的事要忙,所以在年底前达成渔业补贴协议就更加重要了,”他说。

联合国秘书长海洋问题特使彼得·汤姆森一直在为这一问题发声。“轮到世贸组织采取行动了,”汤姆森在1月的一篇评论中写道:“到今年,大多数的工作都必须进行了。长期以来,我们一直在为消除全球有害渔业补贴而不懈努力着,而2019年实际上将见证我们能否赢得这场战役。

世贸组织秘书处和世贸组织渔业补贴谈判组主席、墨西哥人罗伯托·萨帕塔·巴拉达斯也参与进来。萨帕塔·巴拉达斯没有接受采访,但他在世贸组织2018年12月发表的一份声明中说:“我们都知道必须在2019年年底前达成协议,我们也知道达成协议不容易。对于这一目标,如果我们是严肃认真的,就必须跨出舒适圈,去妥协,去适应。”

观察人士预计,今年晚些时候代表团开始谈判后,中国的立场会更明确。帕门蒂尔认为,中国有理由就补贴问题达成一致,并指出中国将在2020年主办备受瞩目的《联合国生物多样性公约》缔约方会议,并希望被看成是全球可持续发展领域的领军者。

“必须指出的是,过去几年中国在非法捕鱼方面的政策非常好,还取消了对违规者的补贴,”马洛里说,“他们已经认识到了问题,这是重要的一步,但问题仍在继续。”

“相比几年前我在一次会议上与渔业局负责人的谈话,这已经是一个很大的变化了,那时候他说,‘哦不可能,中国船队不会从事非法捕鱼,’”马洛里补充说。“中国政府给了我们一线希望,将环境问题摆在了重要的位置上,而这一点在一定程度上也确实延伸到了渔业。”

 

翻译:YAN