治理

公海保护条约谈判进入加时,下轮会谈或于8月举行

联合国不得不在今年晚些时候再召开一轮会议,以达成一项具有法律约束力的公海生物多样性保护条约。
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<p>公海海域支持着对地球健康至关重要的多样化生态系统。图片来源:<a href="https://www.flickr.com/photos/cmichel67/">Christopher Michel</a> / <a href="https://www.flickr.com/photos/cmichel67/16508229204/">Flickr</a> CC BY 2.0</p>

公海海域支持着对地球健康至关重要的多样化生态系统。图片来源:Christopher Michel / Flickr CC BY 2.0

近日,在纽约联合国总部举行的有关公海生物多样性保护和可持续利用的条约谈判无果而终。 

人们原本期望第四轮,也是最后一轮会谈能够达成一项公海条约,从而为多年的讨论画上一个句号。现在,各国政府将不得不在未来几个月继续努力,直到有可能在8月举行的新一轮会谈。 

会议主席丽娜·李(Rena Lee)说:“我们的工作还没有结束。我相信,凭借持续的意愿、决心和投入,我们将能够搭起桥梁,弥合尚存的差距。”她同时指出,是新冠疫情导致谈判出现重大延误。 

1%

公海面积占世界海洋面积的近三分之二,但目前只有1%受到充分保护。

公海面积占世界海洋面积的近三分之二——但目前只有1%受到充分保护。这些国家专属经济区之外的边远海域支持着对地球健康至关重要的多样化生态系统。 

目前,保护上述区域的意愿强烈,已有85个国家加入了30×30目标联盟。该联盟于2021年1月成立,目标是到2030年保护全球30%的陆地和海洋。没有一份公海协议,这些目标在公海上就没有法律基础。目前,各国可以在公海上几乎不受任何限制地航行、捕捞和开展研究。 

“未来几个月各方必须竭尽全力,争取在2022年达成这一被期待已久的条约。这是许多政府共同的目标,”公海联盟(High Seas Alliance)主任佩吉·卡拉斯(Peggy Kalas)说。“这是一轮非常富有成效的会谈,但我们还没有达成一致。高层政治动力必须转化为行动。” 

条约刻不容缓?

联合国经过十年的讨论,终于在2018年开启了公海条约的谈判。一个由欧盟国家和其他13国组成的“高雄心联盟”(High Ambition Coalition)已经表示支持在今年完成这一进程。条约的倡导者认为这是可行的,但前提是必须从现在开始到下一轮对话前积极推进谈判。 

皮尤基金会公海项目负责人伊丽莎白·卡兰(Elizabeth Karan)表示,早有迹象表明这不会是最后一轮会谈。受新冠疫情影响,能够进入联合国大楼的谈判代表和民间组织数量有限,而且大楼每天下午6点就关门,不允许延长开放时间。 

卡兰说,尽管谈判代表们的时间不多了,但她听到“人们都齐声表示要推进协议的达成,并且要在从现在起到最后一轮会谈的时间内努力达成这一目标。各国都在努力寻找共同点,弥合立场分歧。” 

最近一轮谈判重点集中在未来条约的四个关键组成部分:海洋遗传资源、基于区域的管理工具(如海洋保护区)、环境影响评估,以及能力建设和发达国家对发展中国家的技术转让。 

分享遗传资源惠益对各国来说是一个特别敏感的领域。但是关于它将是强制性的还是自愿的,以及是否同时包括货币和非货币形式的惠益,目前都还不明了。但是各国仍然在海洋保护区监管和其他基于区域的管理工具方面取得了进展,例如在选址标准方面。 

目前,联合国的立场和各国政府在其他国际机构框架下采取的行动之间仍然缺乏一致性。
克里斯蒂娜·杰尔德,世界自然保护联盟公海顾问

环境影响评估的程序也尚未敲定,各国对适用的阈值和标准还没有达成共识。发展中国家的谈判代表要求在能力建设和技术转让方面做出更强有力的承诺,例如建立强制性的环境评估机制。 

绿色和平政策顾问维罗妮卡·弗兰克(Veronica Frank)表示: “还是取得了一些进展。我们看到一些区域集团带着一些进步立场,然而也有一些国家固守现状,比如俄罗斯。他们认为这项条约只起到协调作用,没有决策权。”她指的是决策权将仍然属于那些已经在对公海进行管理的组织。 

谈判还必须就未来条约的制度安排达成一致,这对条约的有效性至关重要。其中一些问题包括有关一个定期召开的缔约方会议(COP)——与每年举行的气候大会和两年一次的生物多样性大会一样——的授权和规则、筹资机制,以及与现有公海活动监管手段的协调。 

“目前,联合国的立场和各国政府在其他国际机构框架下采取的行动之间仍然缺乏一致性。在这里我们讨论的是一份新的条约,而本周国际海底管理局(International Seabed Authority)将开会讨论深海采矿相关法规。”世界自然保护联盟(IUCN)公海顾问克里斯蒂娜·杰尔德(Kristina Gjerde)说,“确保一致性是这份新条约面临的最大挑战。” 

展望未来

在闭幕致辞中,所有代表团都对大会主席丽娜·李所做的努力表达了感谢。大家纷纷表示,希望下一轮谈判能够达成最终协议。新版协议草案预计将于5月初分发给与会各国。 

欧盟代表团表示,目前的谈判已经取得了“不错的进展”,他们对在下轮会谈上达成协议持乐观态度。与此同时,巴基斯坦代表团代表七十七国集团和中国表示,所有代表的投入都是明确的,但要求在协议中反映公平和平等的原则。 

海洋问题是今年的重点议题,这给最终达成协议带来了更大压力。联合国将于6月在里斯本举办海洋大会,世界贸易组织(WTO)预计将在同月就终止渔业补贴达成一致,一个新的全球生物多样性框架也正在制定中。 

“我们做到了我们能做到的,让代表们围绕真正的文本展开讨论。现在,我们需要政治动力来达成这一协议,”全球海洋信托基金(Global Ocean Trust)创始人托尔斯滕·蒂勒(Torsten Thiele)说。 

翻译:Estelle