治理

联合国谈判未能达成公海生物多样性条约

尽管额外举行了为期两周的谈判,但各国仍然纠缠于海洋基因资源共享方面的分歧,再次未能在会期内达成一致。
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<p>南极洲罗斯海附近的一只雪鹱。图片来源: <span id="automationNormalName">André Gilden</span> / Alamy</p>

南极洲罗斯海附近的一只雪鹱。图片来源: André Gilden / Alamy

很多人曾希望联合国各成员国代表能够在最近一次纽约会议上就目前地球上面积最大的“法外之地”—公海—的保护和可持续利用达成具有法律约束力的协议,可结果却令人失望。

如今,各国政府只得尝试继续弥合分歧,直到举行下一轮磋商。目前下次会议的会期仍未确定。

尽管各国代表在联合国总部进行了为期两周的磋商之后并未达成协议,但在这个过程中,尤其是在会议的最后两天时间里,仍在文本的几个关键部分取得了进展。各国政府表示会期仍然太短,而环保组织则认为此次会议是一次错失的机会。

某种意义上说,我们在过去两周中取得的进展比过去五年还要多
自然资源保护协会海洋项目主管丽莎·施佩尔(Lisa Speer)

大会主席丽娜·李(Rena Lee)表示:“我们比以往任何时候都要接近终点线。但我们需要更多时间继续完成我们的工作。我敦促每个人投入更多努力。”

公海是指距离海岸超过200海里、不属于任何国家管辖的海域,其面积占到全球海洋面积的三分之二。然而,目前仅有1%的公海海域受到了保护。这些受保护的海域包含多种多样生机盎然的生态系统。

去年,一个由100多个国家组成的“高雄心联盟”(High Ambition Coalition,简称HAC)提出到2030年将全球30%的陆地和海洋纳入保护。但如果没有就公海保护达成一份国际性协议,HAC的这一承诺就没有法律依据。而达成这样的一份条约可以将有更多的海域纳入海洋保护区(Marine Protected Areas,简称MPAs)网络。

“磋商解决了一些重要问题。某种意义上说,我们在过去两周中取得的进展比过去五年还要多,”自然资源保护协会(Natural Resources Defence Council,简称NRDC)海洋项目主管丽莎·施佩尔(Lisa Speer)表示。“各国代表有备而来,为的是切实开展磋商,而不是为了重申自己的立场。”

谈判进展

自各国领导人在今年7月的里斯本联合国海洋大会上承诺将采取行动拯救海洋之后,外界便对此次会议达成协议寄予了厚望。而为了达成这项条约,各国已经谈判了十多年。

此次纽约会议讨论了未来协议所有四个方面的内容:类似MPA的划区管理工具;海洋基因资源;环境影响评估;能力建设;以及发达国家对发展中国家的技术转移。

绿色和平的海洋项目官员吕西娜·武埃索(Luisina Vueso)表示,各国政府“缺乏紧迫感”,两周里大多数时间并没有花在磋商上。武埃索解释说,随着峰会行将结束,这一情况才发生改变,各国代表团才表现出更多的灵活性和达成妥协的意愿。

有很多不错的动向,给人的感觉是我们可以敲定条约了,留给各国的时间已经不多了
皮尤研究中心公海项目负责人伊丽莎白·卡兰(Elizabeth Karan)

各国在划区管理工具以及未来条约的制度安排方面取得了进展。制度安排关系到条约的有效与否,内容包括类似于气候变化大会这样一年一度的缔约方大会(Conference of the Parties,简称COP)的授权和规则,以及与现有公海管理组织之间的协调。

不过,公海资源开发惠益分享仍然是一个高度敏感的问题。关于如何公正地分享这一收益、需要分享的收益种类(货币性的和非货币性的)以及相关政策是否具有强制性等问题,各国代表仍需达成一致。

峰会召开后的第一个周末,大会发布了一份修改后的草案文本,其中在各方未能达成一致的问题上,仍有一些被放在括号内的有待商定的内容。新版文本在峰会第二周被分发给各代表团,但联合国并未将其公开发布。

“有很多不错的动向,给人的感觉是我们可以敲定条约了;留给各国的时间已经不多了,”皮尤研究中心公海项目负责人伊丽莎白·卡兰(Elizabeth Karan)表示。“争议仍在于海洋基因资源的惠益分享。我们之前就知道这会是一个难题,事实也确实如此。”

展望未来

闭幕大会上,大多数国家代表团都认为大会已经取得了显著进展,这表明各方愿意为达成妥协而表现出灵活性。他们表示,这一次各方代表的思路有所不同,大会也因此有了更多具有建设性的讨论。

但并非所有人都认同这一观点。太平洋和加勒比海小岛国代表表示他们非常失望,并要求在文本中对他们面临的特殊情况有所反映,并要求条约文本更加平衡,以对他们提供支持。

“太平洋国家的人民怀着诚意和谈判的意愿而来。我们距离纽约千山万水,此行耗费巨大。代表团来参会的这笔钱没有花在为本国修建道路或者为人民提供药物上。我们在对我们事关重大的问题上做出了艰难的让步,”一位来自萨摩亚的代表强忍泪水表示,她的这番发言赢得了全体代表的掌声。

世界自然基金会(WWF)海洋政策专家杰西卡·巴特尔(Jessica Battle)表示,挪威和冰岛在会上立场转变幅度最大,如今它们对于条约抱有更加开放的态度。但她同时补充说,俄罗斯以及中国在某些方面仍有疑问,对于文本的若干条款也有一些意见。

一位中国代表在全体会议上发言时指出,会议的讨论“深入且富有成果”,虽然各国代表团未能就所有问题达成一致,但各方现在“对彼此的立场都有了更好的了解”。他还说,条约是一揽子协议,不能忽视任何一个问题。

召开此次磋商的联大决议要求在2022年年底之前完成磋商。此次会议原本是最后一场既定会议,而这意味着这一过程势必将会推迟。目前尚不清楚,各国是否会重新回到谈判桌前,继续磋商。

从现在到明年一月,联合国在其他领域的会议已经排得满满当当,包括今年十一月的COP27气候大会、今年12月的COP15生物多样性大会以及九月的联大会议。观察人士表示,正是因为本次会议上取得的进展,下一次公海磋商会议或许一周时间就够了。

翻译:子明