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中国尝试改变补贴方式以保护海洋渔业资源

中国开始发放海洋渔业资源养护补贴引导渔民遵守资源养护措施,并终止发放了15年的燃油补贴。周薇介绍了这一新政策的意义,并提出执行建议。
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<p>山东青岛小港码头的渔民。中国新的海洋渔业资源养护补贴尝试用财政杠杆来鼓励负责任和可持续的近海渔业捕捞行为。图片来源:Alamy</p>

山东青岛小港码头的渔民。中国新的海洋渔业资源养护补贴尝试用财政杠杆来鼓励负责任和可持续的近海渔业捕捞行为。图片来源:Alamy

近期,山东省福建省分别宣布将于今年开始发放“海洋渔业资源养护补贴”,发放对象为本省从事国内近海捕捞的渔船所有人。与此同时,执行了15年的渔船燃油补贴将不再发放。

渔业燃油补贴因其不加区分地向行业“输血”而被认为助长了过度捕捞,同时也是一种低效的化石燃料补贴。在世界贸易组织正在进行的渔业补贴协定的谈判中,中国已表态支持在世贸组织第12届部长级会议之前尽快完成渔业补贴谈判、支持禁止助长过剩产能和过度捕捞的有害渔业补贴。

从燃油补贴向资源养护补贴的转变,是中国推动渔业可持续化努力的一部分。财税政策是影响渔业“钱袋子”的有效杠杆,但仍需要不断地跟踪、监测和评估,确保补贴带来的影响与补贴设立的初衷和渔业可持续转型的总体方向相符合。

何为海洋渔业资源养护补贴?

根据两省发布的海洋渔业资源养护补贴政策实施方案,该补贴将包括“海洋伏季休渔补贴”和“负责任捕捞补贴”两部分,各占一半比重。

海洋伏季休渔补贴发放主要依据渔船是否严格执行了伏季休渔制度以及是否在休渔期间执行了船籍港定点休渔——为了加强对渔业资源的养护,2017年开始,中国政府调整海洋伏季休渔制度,休渔期普遍延长了一个月。延长的休渔期客观上减少了渔民的生产期,休渔期内违法捕捞的案件时有发生。设置伏季休渔补贴,有助缓解渔民因作业时间减少导致的收入下降,提高渔民休渔的积极性。

负责任捕捞补贴的发放则依据多个指标,两省均设立的指标包括进出港报告、船位监测、渔捞日志、定港上岸,水生野生动物保护(福建省为海洋哺乳动物保护),此外,福建省还额外设立了幼鱼比例指标。指标设计反应了当前中国渔业管理的一些重点任务,与《“十四五”全国渔业发展规划》中提出的提升渔业治理水平、优化调整近海捕捞业等内容形成了呼应。

其中,渔获物定港上岸、进出港报告、渔捞日志、渔船船位监测等都是中国政府正在积极推进完善的捕捞管理制度,以期一方面加强监控捕捞生产,建立渔获物可追溯体系,确保落实资源养护措施的能力,另一方面也提升渔民的安全保障,加强水上交通等安全事故的防范和救援能力。

“渔获物定港上岸”是中国政府自2017年以来,为加强海洋渔业资源总量管理和限额捕捞制度而推进的一项措施。到目前为止,农业农村部已公布批准共两批107座国家级海洋捕捞渔获物定点上岸渔港。待定点渔港全部公布后,长12米以上的大中型渔船的渔获物将不得在定点名录以外的渔港上岸。大中型渔船的数量虽不及小型渔船的一半,但总功率却是小型渔船的近7倍,是国内海洋捕捞的主力。

进出港报告制度”要求大中型海洋渔船在进出渔港之前向渔港的管理部门报告相关信息,以充分利用渔港这一补给、卸货等各种渔业活动中心场所的角色,依港管理渔船和渔获物。

水生野生动物和幼鱼资源的保护也是中国渔业捕捞一直需要解决的问题。中国近海密集的渔船和网具,对海龟、海马、中国鲎、鲸鲨等国家级保护野生动物的生存构成了直接的威胁,蓄意捕捞和伤害保护野生动物的违法犯罪行为往往屡禁不止。此外,在大型鱼类资源衰退后,幼鱼资源遭到过度开发,2017年,绿色和平的一份研究报告指出,中国近海渔获物中近三成为“幼杂鱼”,对资源造成极大破坏。

Foot in a boot steps on a juvenile puffer fish caught in a net
一条被网具捕捞的幼鱼。作为饲料来源,幼杂鱼的捕捞受到水产养殖业的驱动。图片来源:© Zhu Li / Greenpeace

海洋渔业资源养护补贴的额度,按照渔船作业类型和大小进行分类分档,并分别设定了补贴年度标准上限:船长12米以下的小型渔船的补贴上限范围为0.9至1.5万元;船长12米及以上的大中型渔船的补贴上限则由1.6万元至30.6万元不等。钓具渔船因为不需要执行伏季休渔,通常只会获得补贴上限额度的一半。

这一上限额度与2019年调减后的国内海洋渔船燃油补贴的上限额度类似,这可能是为了使新旧补贴制度在额度上保持稳定,减少对渔民总体收入的影响。

补贴占渔民收益的比例不尽相同,有研究分析了2018年山东荣成、浙江象山、广西北海的拖网渔船成本收益,发现捕捞生产在总收入中占比约86%-95%,补贴占比约5%至12%,虽然占比不高,却是能否盈利的关键。补贴是渔民非常看重和依赖的一笔“旱涝保收”的收入——小型渔船通常是由一个家庭所有和经营,捕捞是他们的生计;而大部分大中型渔船其实仍是个人所有,这些个体船东仅有一艘渔船且通常也是自己渔船的船长,同样需要自付盈亏。

燃油补贴的取消和转型

发放资源养护补贴是两省对中国政府有关“十四五”期间渔业补助政策的落实,该政策在提出实施资源养护补贴的同时,也宣告了从2006年开始实施的国内海洋捕捞渔船燃油补贴政策的退出。

油补始于2006至2009年期间的成品油价格机制改革,国内油价一方面与国际油价逐步接轨,另一方面将养路费等收费改为成品油消费税后加入,导致油价上涨。渔民用油但不用路,而油价导致的渔业生产成本提升,带来了渔船停岗歇业,渔民生计困难等问题,因此国家决定对渔民和渔业企业给予补贴。

这一时期的补贴政策规定在油价高于2006年的价格标准时启动补贴机制,且补贴额度随成品油价格的浮动而调整。

燃油补贴实施后,虽然缓解了油价上涨对渔业生产和渔民生活带来的困难,却导致了渔船捕捞强度的增长,加剧了中国近海的过度捕捞和资源衰退。

Hundreds of blue and white fishing boats moored in Zhoushan harbour, east China
停泊在浙江舟山港的渔船。油补贴向资源养护补贴的转变,是中国推动渔业可持续化努力的一部分。图片来源:Hu Sheyou / Alamy

随着燃油补贴所带来的问题日益突出。2015年,中国政府发布通知调整国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策,要求到2019年“将国内捕捞业燃油补贴降至2014年补贴水平的40%,使国内捕捞渔船数和功率数进一步减少,捕捞作业结构进一步优化,捕捞强度得到有效控制”。

2021年5月,中国的海洋渔业补贴又迎来了新一轮的调整,中央在上述“十四五”渔业补助政策文件中提出将发放“海洋渔业资源养护补贴”。当年10月在国新办举办的新闻发布会上,商务部相关负责人介绍该政策的“一大亮点就是取消燃油成本补贴,改变补贴方向,引导渔民养护渔业资源”。

同样是为了引导渔民养护渔业资源,与上一阶段(2015年至2019年)调减燃油补贴的制度设计相比,海洋渔业资源养护补贴更加明确的设置了各项指标和补贴扣减规则,引导渔船“打卡”完成各种资源养护任务来获得全部的补贴。渔民为了获得补贴,也需要认真学习并严格遵守相关渔业管理制度,可以同时起到宣传教育作用。

需要持续完善的补贴制度

燃油补贴的取消和资源养护补贴的出台,不仅是国内渔业可持续转型的实际需要,也是全球渔业可持续发展正在共同努力的方向。

不过,资源养护补贴这项新的补贴制度的执行,还需不断跟踪监测和评估,确保其影响有利于渔业可持续转型,并及时发现和解决问题。

首先,鉴于资源养护补贴在补贴对象、发放方式等方面继承了燃油补贴的一些设置,燃油补贴时期的一些问题依然值得借鉴:一方面,应注意资源养护补贴与“十四五”时期渔民转产转业政策的协调性,避免渔民受补贴收益预期影响而降低转产转业的积极性;另一方面,鉴于资源养护补贴的发放对象依然是渔船所有人(即船东),应通过相关配套措施,保障资源养护补贴所无法直接触达的无船渔民和困难群体的利益,避免由于仅向船东发放补贴导致贫富差距加大、引发社会矛盾。

其次,针对渔获物定港上岸、进出港报告、渔捞日志、渔船船位监测等补贴指标,应通过科技手段开展日常化监管,加快完善其管理体系,与补贴手段相辅相成,引导渔民主动遵守管理规定。

另外,应与渔民充分沟通补贴政策的用意,确保渔民理解政策的长期发展方向,理解资源养护补贴与燃油补贴的区别,避免认识上的误区。

近年来中国的海洋渔业管理体系不断完善、资源养护措施初见成效,但是渔业资源衰退的状态并没有得到根本性的转变。因此,依然需要继续研究和论证未来应如何调整渔业补贴制度,以削减过剩的捕捞能力、避免捕捞活动对海洋环境及生物多样性的破坏、建立完善的渔业管理体系、确保渔业捕捞活动在科学的资源调查和评估基础上开展、并保障渔业转型过程中渔民的就业和生计。